D. Rôle nouveau des produits de base dans les stratégies de développement

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RAPPORT SUR LE COMMERCE MONDIAL 214 D. Rôle nouveau des produits de base dans les stratégies de développement Cette section examine les défis et les possibilités inhérents aux stratégies de croissance
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RAPPORT SUR LE COMMERCE MONDIAL 214 D. Rôle nouveau des produits de base dans les stratégies de développement Cette section examine les défis et les possibilités inhérents aux stratégies de croissance et de développement fondées sur les produits de base, dans le contexte de prix relativement élevés mais volatiles. Elle présente d abord un aperçu de l évolution historique des prix des produits agricoles et des ressources naturelles. Puis elle analyse la façon dont les pays en développement sont arrivés à exploiter leur potentiel d exportation de produits agricoles et de ressources naturelles dans ce contexte de prix élevés, pour asseoir leur développement. Elle met en évidence les politiques qui ont été utiles, mais aussi les défis qui restent à surmonter pour réaliser pleinement ce potentiel d exportation. Enfin, elle examine les problèmes posés par une volatilité accrue, notamment pour les pays importateurs de produits alimentaires et pour les pays exportateurs de ressources naturelles, vulnérables aux cycles d expansion et de récession. 136 II. COMMERCE ET DÉVELOPPEMENT: TENDANCES RÉCENTES ET RÔLE DE L OMC Sommaire 1 Un «supercycle» de hausse (et de baisse) des produits de base? Commerce des produits agricoles et développement Pour que le commerce des produits agricoles contribue au développement: l environnement politique Commerce des ressources naturelles et développement: défis et possibilités Rôle des mesures de politique commerciale concernant les ressources naturelles Conclusions 176 Faits saillants et principales constatations L indice annuel des prix réels de l énergie et des métaux et produits minéraux a été multiplié par plus de deux entre 2 et 211. Les prix des produits agricoles ont presque doublé pendant la même période. Les hausses de prix les plus importantes ont eu lieu jusqu en 28. Malgré une baisse récente des prix par rapport aux records historiques, il y a des raisons de penser que la tendance à des prix élevés se maintiendra. Par ailleurs, la volatilité des prix continuera de caractériser les marchés des produits de base. Entre 21 et 211, la part des pays en développement du G-2 dans les exportations mondiales de produits agricoles a augmenté, passant de 19% à 26%. La part des autres pays en développement est passée de 8% à 1%. II D. RÔLE NOUVEAU DES PRODUITS DE BASE DANS LES STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT Les obstacles traditionnels à l accès aux marchés, comme les droits de douane et les subventions, continuent d affecter les exportations de produits agricoles des pays en développement, mais les mesures non tarifaires jouent un rôle de plus en plus important dans le commerce de ces produits. Le commerce des ressources naturelles a considérablement augmenté entre 2 et 21, non seulement en valeur mais aussi en volume. En 212, la part cumulée des produits agricoles, des combustibles et des produits miniers dans le commerce mondial était de 31,7%, contre 25,4% en 25 et 21,7% en 2. Plusieurs pays riches en ressources naturelles ont connu des taux de croissance élevés pendant les années où les prix de ces ressources montaient en flèche, mais l impact social et environnemental de l extraction des ressources naturelles reste un problème important. 137 RAPPORT SUR LE COMMERCE MONDIAL Cette section examine les défis et les possibilités liés aux stratégies de croissance et de développement fondées sur les produits de base dans le contexte de prix relativement élevés mais volatiles. Dans toute la section, l expression «produits de base» désigne à la fois ce que Morris et al. (212) appellent «soft commodities» (essentiellement les produits agricoles) et ce qu ils appellent «hard commodities» (essentiellement les produits miniers) et «energy commodities» (essentiellement le pétrole et le gaz). Les produits minéraux (y compris les métaux) et les produits énergétiques (charbon, pétrole et gaz naturel) sont appelés ici «ressources naturelles». 1 Les produits agricoles comprennent, quant à eux, les produits traditionnels, les fruits et légumes frais, les produits de spécialité et les produits transformés (voir l encadré D.3). Comme dans le reste du rapport, dans cette section, les pays en développement du G-2 sont les pays en développement qui font partie du G-2 (définis dans le tableau B.1 de l appendice) et non le groupe de pays en développement appelé «G-2» constitué pour les négociations agricoles à l OMC. Dans cette section, les ressources naturelles et l agriculture sont analysées séparément, pour trois raisons principales. Premièrement, les structures de production et de consommation sont différentes dans ces deux secteurs. Le poids du secteur agricole en termes d emplois et de consommation est nettement plus important que celui du secteur des ressources naturelles. De plus, dans l agriculture, la production repose beaucoup plus sur les petites exploitations que dans le secteur des ressources naturelles. Deuxièmement, les problèmes et les possibilités de développement sont généralement différents (mais pas toujours) dans les deux secteurs. Par exemple, la question de la gestion des recettes exceptionnelles, qui est cruciale dans le secteur des ressources naturelles, n a qu une importance secondaire dans le secteur agricole. 2 Troisièmement, les questions de politique commerciale sont très différentes. Dans le secteur des ressources naturelles, elles concernent principalement les restrictions à l exportation imposées par les pays exportateurs, tandis que dans le secteur agricole, elles concernent aussi l accès aux marchés (subventions, tarifs et mesures non tarifaires appliqués par les pays importateurs). Cette section est divisée en six parties. La section D.1 donne un aperçu de l évolution historique des prix des ressources naturelles et des produits agricoles. Pendant longtemps, le débat sur le rôle des produits de base dans les pays en développement a été dominé par l idée que le prix de produits primaires comme les ressources naturelles a tendance à baisser par rapport à celui des produits manufacturés, phénomène appelé l hypothèse de Prebisch-Singer. Bien que certains experts contestent la validité de cette hypothèse, qui date des années 195 (voir l analyse de Cadot et al., 211), celle-ci est souvent citée pour dire que les pays en développement ne devraient pas augmenter la production du secteur primaire et devraient plutôt se diversifier dans d autres secteurs, comme le secteur manufacturier. Or, depuis le milieu des années 2, les prix des produits de base sont élevés. La question est donc de savoir si cette tendance a des chances de durer, compte tenu en particulier de la baisse observée dernièrement par rapport aux sommets historiques de 28 et 211. À ce stade, les données analysées semblent indiquer que les prix des produits de base resteront probablement relativement élevés à moyen terme, mais avec la volatilité qui caractérise ce secteur. La section D.2 examine le lien entre le commerce des produits agricoles et le développement et la façon dont ce lien est influencé par l évolution de la structure et de la nature de ce commerce. La section D.3 examine le cadre des politiques agricoles, notamment les politiques de productivité, les normes, les restrictions à l accès aux marchés, le pouvoir de négociation dans les chaînes de valeur mondiales et les mesures contre la volatilité des prix. La section D.4 aborde la question de la croissance fondée sur les ressources naturelles, en demandant si cette croissance peut être soutenue et peut avoir des résultats positifs pour le développement. La section D.5 examine explicitement les politiques commerciales, et en particulier, les politiques menées par les pays riches en ressources naturelles dans leur quête de développement. La section D.6 énonce quelques conclusions. 1. Un «supercycle» de hausse (et de baisse) des produits de base? Les prix des ressources naturelles et des produits agricoles ont fortement augmenté entre 2 et 28 (en particulier à partir de 23). L indice annuel des prix réels de l énergie et des métaux et minéraux a plus que doublé pendant cette période (figure D.1). Les prix ont ensuite fléchi en en raison de la crise financière et économique mondiale. Mais ils sont repartis à la hausse entre 29 et 211. Les prix des produits agricoles ont presque doublé entre 2 et 211, comme le montre la figure D.1. Alors que les prix de l énergie sont restés remarquablement stables depuis 211 (principalement en raison de la stabilité des prix du pétrole), ceux des métaux et des minéraux ont enregistré une baisse sensible au cours des deux dernières années. Comme l indique la Banque mondiale (214), les prix réels des métaux en dollars EU sur le marché mondial ont diminué de 3% entre leur pic du début de 211 et novembre 213. Pendant la même période, les prix réels des produits alimentaires en dollars EU sur le marché mondial ont diminué de 13%. Malgré un récent fléchissement, les prix sont encore deux fois plus élevés qu il y a dix ans. Les cycles de hausse et de baisse des prix des produits de base ne sont pas rares (Fuglie, 212; OMC, 21). La figure D.2 montre l évolution historique des prix réels des II. COMMERCE ET DÉVELOPPEMENT: TENDANCES RÉCENTES ET RÔLE DE L OMC Figure D.1: Indices annuels des prix réels de certains produits de base, (2 = 1; prix réels en $EU de 25) (a) (b) Énergie Métaux et minéraux Boissons Produits alimentaires Matièries premières Source: World Bank Commodities Price Data. Note: On trouvera une description détaillée des séries, avec la source des données, dans la partie «Description of Price Series» de la publication annuelle de la Banque mondiale intitulée World Bank Commodities Price Data. produits de base depuis 196. Dans le graphique D.2(a), on voit immédiatement qu il y a eu plusieurs épisodes de hausse et de baisse du prix de l énergie et, dans une moindre mesure, de celui des minéraux, entre 196 et 2. On constate la même volatilité pour les produits agricoles. La volatilité des prix des produits de base est traitée plus en détail dans l encadré D.1. Certains auteurs ont avancé que la forte hausse des prix des produits de base intervenue au début des années 2 a été le signe d un troisième «supercycle» des produits de base, le premier ayant eu lieu à la fin du XIX e siècle, lors de l industrialisation américaine basée sur la demande et le deuxième après la Seconde Guerre mondiale, lors de la reconstruction de l Europe et du Japon. 3 Le développement industriel et l urbanisation rapides dans plusieurs économies en développement du G-2 ont été le principal moteur de ce troisième supercycle. D après l analyse d Africa Progress Panel (213) à propos des produits minéraux, c est la Chine qui a changé la donne sur les marchés mondiaux de produits de base en raison de sa croissance rapide nécessitant beaucoup de ressources naturelles et de coût élevé de l extraction de ses minerais. 4 La figure D.3 montre l évolution de la demande de métaux en Chine, dans les pays de l Organisation de développement et de coopération économiques (OCDE) et dans le reste du monde. L augmentation spectaculaire de la consommation chinoise apparaît clairement. La demande d énergie de la Chine a aussi fortement augmenté, dans l absolu et par rapport aux autres pays industrialisés. L analyse des données de British Petroleum (BP, 213) montre, par exemple, que la demande de pétrole de la Chine a presque triplé (+273%) entre 1992 et 212 et qu elle a presque doublé (+94%) entre 22 et 212. Par comparaison, la demande de pétrole dans les pays de l OCDE a augmenté de 6% entre 1992 et 212, et a diminué de 5,5% au cours des dix dernières années. Dans les pays autres que la Chine et les pays de l OCDE, elle a augmenté de 32% entre 1992 et 212 et de 14% au cours de la dernière décennie. La croissance économique ralentit en Chine, mais les taux de croissance restent élevés. La croissance du PIB, qui a atteint 1% (mesurée en PPA, en dollars EU de 25), devrait être de 6,6% pendant la période , ce qui est encore considérable (OCDE, 212). On a donc peu de raisons de s attendre à un net ralentissement de la demande de la Chine en ressources minérales importées. L industrie sidérurgique chinoise, par exemple, devrait augmenter sa production de 7 millions à 9 millions de tonnes d ici à 23 (Lee et al., 212). Dans le même temps, les autres économies en développement du G-2 connaîtront des taux de croissance élevés et soutenus dans les prochaines décennies. Pendant la période , notamment, le PIB du Brésil devrait augmenter de 4,1%, celui de l Indonésie de 5,3% et celui de l Inde de 6,5% (OCDE, 212). Bien que certaines économies en développement du G-2 soient des exportateurs nets de métaux, les projections de l OCDE indiquent que la demande globale de métaux augmentera de 5% par an jusqu en 23, tirée principalement par les nouveaux acteurs sur la scène économique mondiale. La baisse récente des cours des métaux reflète une croissance modérée de la demande dans les économies en développement du G-2 et dans la plupart des pays de l OCDE, et une forte réaction de l offre. Cette dernière résulte de l accroissement des investissements au cours des dernières années, sous l effet des prix élevés (Banque mondiale, 214). II D. RÔLE NOUVEAU DES PRODUITS DE BASE DANS LES STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT 139 RAPPORT SUR LE COMMERCE MONDIAL 214 Figure D.2: Indices annuels des prix réels de certains produits de base, (2 = 1; prix réels en $EU de 25) (a) (b) Énergie Métaux et minéraux Boissons Produits alimentaires Matières premières Source: World Bank Commodities Price Data. Note: On trouvera une description détaillée des séries, avec la source des données, dans la partie «Description of Price Series» de la publication annuelle de la Banque mondiale intitulée World Bank Commodities Price Data. Figure D.3: Consommation de métaux, (Millions de t) Chine Autres pays OCDE Les effets de la demande continueront à déterminer l évolution des prix de l énergie dans les prochaines années. L Agence internationale de l énergie (AIE, 213) table sur une augmentation d un tiers de la demande mondiale d énergie entre 211 et 235. Malgré la diminution prévue de la part des combustibles fossiles, comme le charbon, le pétrole ou le gaz naturel, qui passera de 82% à 76% du mix énergétique mondial en 235, la demande augmentera pour toutes les formes d énergie, y compris les combustibles fossiles. 5 La demande de gaz naturel, en particulier, devrait augmenter de près de 5% d ici à 235 (AIE, 213) Source: World Bureau of Metal Statistics Dans le cas des produits agricoles, les hausses de prix amorcées en 23 ont plusieurs causes. Les principales sont les phénomènes météorologiques extrêmes, les politiques de promotion des biocarburants, la dépréciation du dollar EU, la croissance économique à long terme dans II. COMMERCE ET DÉVELOPPEMENT: TENDANCES RÉCENTES ET RÔLE DE L OMC Encadré D.1: Volatilité des prix des produits de base La forte volatilité des prix des ressources naturelles est un fait largement reconnu. Pour l OMC (21), par exemple, la volatilité fait partie des caractéristiques distinctives des ressources naturelles. Comme l explique l OMC (21) à propos des prix du pétrole, la volatilité (du moins à long terme) est due en grande partie à des facteurs liés à la demande, comme l augmentation rapide des revenus dans les grandes économies en développement du G-2. La volatilité est depuis longtemps une préoccupation pour les pays exportateurs de ressources naturelles, pour au moins trois raisons. Premièrement, c est une source d incertitude qui a des effets négatifs sur les décisions d investissement et de production. Deuxièmement, les consommateurs qui ont une aversion pour le risque doivent dépenser une partie de leur revenu pour se protéger contre le risque de fortes fluctuations des prix des ressources. Troisièmement, les pays exportateurs qui empruntent quand leurs recettes d exportation sont élevées pour financer des importations et une consommation supplémentaires risquent d être confrontés à une lourde charge de la dette quand les prix des ressources naturelles baissent. 6 La volatilité des prix des produits agricoles et des produits alimentaires est aussi un sujet de préoccupation depuis plusieurs décennies. Comme l ont expliqué Gilbert et Morgan (21), la volatilité des prix des céréales affecte les économies pauvres beaucoup plus que les économies riches et les pauvres beaucoup plus que les riches dans chaque économie. Cela tient à ce que la consommation directe de céréales décroît à mesure que les sociétés et les individus s enrichissent. Les auteurs expliquent que la volatilité des prix des produits alimentaires peut accroître l inflation des prix à la consommation et crée une incertitude des taux de change. En effet, si les réserves de change sont maigres, elles seront assez vite épuisées en cas de brusque envolée des prix des produits alimentaires, car la demande de denrées alimentaires importées est relativement constante, malgré les fluctuations des prix. La volatilité des prix peut même susciter des troubles sociaux. Suivant Lee et al. (212), nous avons construit deux mesures de la volatilité des prix des produits de base en utilisant les données mensuelles de la Banque mondiale (Commodities Price Data) depuis 197. La première mesure est un écart-type sur fenêtre mobile. La seconde est un coefficient de variation sur fenêtre mobile (écart-type divisé par la moyenne). Dans les deux cas, la fenêtre est définie sur un intervalle de 6 mois. La première mesure donne donc l écart-type des valeurs mensuelles par rapport à la moyenne sur cinq ans. La seconde indique le pourcentage d écart par rapport à la même moyenne. Les résultats obtenus pour les prix de l énergie et pour ceux des métaux et minéraux sont indiqués, respectivement, dans le graphique du haut et dans le graphique du bas de la figure D.4. On voit que les prix sont volatils et que leur volatilité a été forte au cours de la dernière décennie. Il est intéressant de se demander si cette volatilité a augmenté dans le temps. Pour répondre à cette question, il faudrait probablement considérer l ampleur relative des chocs de prix par rapport au niveau des prix (graphique du bas) plutôt que l ampleur absolue des fluctuations de prix (graphique du haut). L évolution dans le temps du coefficient de variation indique que les prix de l énergie ont été beaucoup plus volatils après le premier choc pétrolier de 1973 qu après la crise de 28. Les prix des métaux et des minéraux, en revanche, atteignent, en 28, des niveaux de volatilité jamais vus depuis 196. II D. RÔLE NOUVEAU DES PRODUITS DE BASE DANS LES STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT Les observateurs semblent convenir que la volatilité des prix des produits agricoles a été plus forte au cours des cinq dernières années que pendant les deux décennies précédentes, mais moins forte que dans les années 197 quand on compare les variations récentes des prix et leur évolution à très long terme, rien n indique que la volatilité a augmenté de façon permanente (Jacks et al., 211). Cela est confirmé par les données de la figure D.5, qui montre l écart-type et le coefficient de variation des prix des produits agricoles (matières premières agricoles, produits alimentaires et boissons). Globalement, la conclusion est que la volatilité a été forte au cours des dernières années. Dans la plupart des cas, elle n a pas atteint les sommets observés dans les années 197, mais elle est et devrait re
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