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0661 LJ Sa6e(OD sep [L3SU C 80 Od 7DflC.1] J1dflS 1J3NOD IO-0I oilgfld 7VIJ770D 1N]W]NI]SN317 NflOd S]IIVU9Ufl8 SIRJAOSS]N S3C NOIIYDO71V1O 30W flv]aflon 37 w 7 72) &. Lit Cet avis a été adopté par le Consil des collèges à sa 93 réunion régulière tenue à Québec les 24 et 25mai 1990 Gouvernement du Québec Dépôt légal: deuxième trimestre 1990 Bibliothèque nationale du Québec Bibliothèque nationale du Canada ISBN: TABLE DES MATIERES PRÉSENTATION 1 I NTRODUCT ION 1. Importance d un mode d allocation 2. Les lacunes du mode actuel 3. Les caractéristiques d un bon mode de financement 4. Les consignes de travail Chapitre I LES EOEMENTS DU NOUVEAU MODE D ALLOCATION DES RESSOURCES BUDGETAIRES 1. L enveloppe fixe (F) 2. L enveloppe des activités (A) 2.1 La définition de la PES 2.2 La pondération de la PES 2.3 Le financement des PES 3. L enveloppe des bâtiments (B) 4. L enveloppe pour les enseignants et les enseignantes (E) 5. L enveloppe spécifique (S) 6. L activité financée 7. Le recensement des PES 8 8 g Chapitre II L IMPLANTATION DU NOUVEAU MODE ET LES MESURES DE TRANSITION 1. L éducation des adultes 2. La fixation du taux des PES 3. Les mécanismes de révision 4. L implantation coqt zéro 5. La date d entrée en vigueur du nouveau mode III CONCLUSION LISTE DES PROPOSITIONS ET DES RECOI UIANDATIONS 31 ANNEXES Iv PRESENTAT ION Le 11 avril 1990, le ministre de l Enseignement supérieur et de la Science, monsieur Claude Ryan, sollicitait l avis du Conseil des collèges sur Je nouveau mode d allocation des ressources budgétaires pour l enseignement collégial public. Dans sa lettre, le Ministre rappelait au président du Conseil des contraintes de calendrier: Afin que nous puissions mettre en route 7es mesures nécessaires à l implantation du nouveau modèle dès la prochaine année scolaire, il faudrait que l avis de votre Conseil me 15 mai prochain. 1 soit communiqué d ici le Lots de sa réunion régulière des 26 et 27 avril 1990, le Conseil des collèges a analysé les différents éléments du nouveau mode d allocation des ressources budgétaires de même que les mesures concrètes qu envisage prendre le Ministre pour assurer l implantation progressive de ce nouveau mode. Au terme de son analyse, le Conseil, reconnaissant le caractère impérieux de l échéance du 15 mai 1990, a résolu de communiquer sans délai au Ministre son accord avec les orientations proposées par le Comité ministériel et avec le principe d une implantation progressive du nouveau mode d allocation.2 Le Conseil indiquait également au Ministre qu il jugeait important de lui remettre un avis formel pour souligner un certain nombre d éléments qu il faudrait clarifier ou améliorer; pour soulever quelques questions qu il conviendrait de prendre en considération avant ou pendant l implantation du nouveau mode; enfin, pour dire plus explicitement les motifs qui ont amené le 1 2 Voir l annexe A: lettre de monsieur Claude Ryan, ministre de l Enseigne ment supérieur et de la Science, au président du Conseil des collèges (11 avril 1990). Voir l annexe B: lettre de monsieur Yvon Morin, président du Conseil des collèges, au ministre de l Enseignement supérieur et de la Science. 2 Conseil à donner son accord aux orientations proposées par le Comité ministériel. Tels sont donc la portée et le contexte du présent avis I NTRODUCTI ON 1. IMPORTANCE D UN MODE D ALLOCATION Les paramètres retenus pour partager une enveloppe budgétaire entre plusieurs établissements sont toujours lourds de significations et de conséquences. En effet, les variables retenues aux fins de financement indiquent de façon explicite ce à quoi on accorde de l importance. La politique éducative est en partie déterminée par le mode de financement. Il est clair, par exemple, que si la norme de base pour calculer le montant de l allocation budgétaire de chaque collège est l élève inscrit à au moins quatre cours le 20 septembre, on signifie qu il est important d avoir au début de l année un grand nombre d élèves inscrits. Et peu importent, du strict point de vue budgétaire, les abandons au lendemain du 20 septembre et peu importe qu un élève ne prenne que quatre cours plus ou moins légers pour avoir le statut d élève à temps plein. Si, d autre part, un mode de financement ne fait aucune place explicite à des variables telles que la recherche, les services à la communauté ou encore la bibliothèque, le perfectionnement ou les nouvelles technologies, il est facile de prévoir que le développement de ces dimensions dans le système collégial sera largement fonction des décisions et des priorités de chaque collège. Un mode de financement n est jamais neutre. L opération de changer les règles actuelles du mode de financement revêt donc des significations et aura des conséquences dont il faudra soigneusement mesurer la portée. 2. LES LACUNES DU MODE ACTUEL Personne ne conteste la nécessité d une révision en profondeur du mode actuel d allocation des ressources financières aux collèges. collèges résumait ainsi les aspects négatifs du mode actuel: Dans un avis qu il adressait au Ministre en janvier 1987, le Conseil des ressources financières du réseau collégial, janvier 1987, p. 6 et 7. sédimentation, ont progressivement occulté les bases réelles de financement Il n est pas opportun d insister de nouveau sur la vétusté des paramètres du naire, inéquitable, non planifié décrivait une réalité que le nouveau mode Cette liste d épithètes: complexe, arbitraire, non transparent, discrétion planification des activités des cégeps. ce, il est inéquitable. différents entre les divers programmes d enseignement et, en conséquen déterminée confère au modèle un certain aspect discrétionnaire. l ensemble du processus budgétaire. constante de normalisation) contribue à rendre non transparent introduit un biais dans l estimation du niveau d activité d un collège. réels de chaque cégep, ce qui le rend arbitraire. Il est peu accessible aux non-initiés parce qu il est trop complexe. La forme paramétrique du modèle ne découle d aucune analyse des besoins La méthode de conversion des étudiants en étudiants à temps complet La méthode de calcul de la clientèle budgétaire (en particulier la La façon dont la base de départ des budgets historiques a été Le modèle actuel ne reconnaît pas vraiment l existence de coûts La révision tardive des budgets entrane de sérieux problèmes de proposé compte changer. mode actuel ou sut les facteurs historiques qui, par un phénomène de de chaque collège. Le Ministère et les collèges ont bien compris la nécessité d opérer des changements et ont travaillé ensemble à ce dossier depuis plus de trois ans. Conseil des collèges, Avis sur la révision du mode d allocation des -4- Le Conseil emploie ce titre officiel de Comité aviseur malgré son incorrection française. Il s agit d un comité créé par le1iinistre le 21 mai 1987 et forme de dix membres: trois de la Direction générale de l enseignement collégial et sept de la Fédération des cégeps. Rapport du Comité aviseur. Annexe LES CARACTERISTIQUES D UN BON MODE DE FINANCEMENT Le Comité aviseur4 s est inspiré de quatre principes: l autonomie, l équité, la transparence et la stabilité. L autonomie suppose que les collèges, notamment par leur conseil d administra tion respectif, ont une marge de manoeuvre suffisante pour choisir les moyens appropriés à l accomplissement de leur mission éducative. Mais, comme il s agit de fonds publics, les collèges ont évidemment à rendre des comptes de leur gestion. Les règles budgétaires doivent donc doser ces deux principes de l autonomie et de la reddition de comptes. L équité ne renvoie pas à l idée d uniformité. Les collèges sont différents les uns des autres; ils ont leurs particularismes inhérents au milieu où ils sont situés, aux caractéristiques de leur effectif étudiant, à leur héritage immobilier, etc. L équité consiste à reconnaître, mais selon des règles claires, cette diversité des collèges. La transparence sera acquise si le modèle est cohérent dans ses principes, ses objectifs, ses structures et dans les paramètres retenus pour 7e financement 5. Il est connu que les gains qu obtient un collège par négociation individuelle avec le Ministère et en dérogation aux normes établies et connues, finissent par fausser les règles du jeu. La transparence exige que les règles soient simples, compréhensibles et que 7es résultats de leur application soient diffusés. 6- Enfin, le principe de la stabilité est indispensable à une saine gestion tant de la part du Ministère que des collèges. Si les normes changent d année en année, si les paramètres n ont pas une certaine stabilité, il sera impossible pour les collèges de planifier leur développement et d organiser de façon cohérente leurs activités éducatives. 4. LES CONSIGNES DE TRAVAIL Le Comité aviseur, bien que guidé pat ces quatre principes majeurs, a quand même do se soumettre à quelques contraintes nommément identifiées par le Ministre dans sa lettre du 21 mai Le Comité avait pour mandat d élaborer un nouveau mode de répartition des ressources financières et non d établir des normes pour fixer le niveau de ces ressources. Le mode proposé respecte cette contrainte. Toutes les simula tions faites par le Comité l ont été dans les limites des enveloppes budgétaires allouées par le gouvernement au réseau collégial. Mais, ce qui est inévitable, l établissement de paramètres, basés le plus possible sur les coots réels des diverses variables des activités éducatives, ne peut que mettre en relief, au passage, soit des insuffisances budgétaires, soit des excès, le cas échéant, de certains financements. Le modèle, même si ce n était pas là l intention des concepteurs, sera en mesure de donner des indications quant au niveau de financement qui pourrait être le plus adéquat pour le fonctionnement et le développement des cégeps. Le Conseil croit qu il sera opportun d être attentif aux messages que donnera sorement l application effective du nouveau mode d allocation des ressources quant au niveau de fi nancement. La seconde consigne donnée au Comité était d élaborer un modèle qui ne ferait pas obstacle aux contrôles habituels exercés par le Ministère. Cette contrainte fait partie de l ordre des choses: les collèges ont des comptes 7 à rendre et le Ministère doit exercer ses responsabilités à cet égard. tant plus transparent et plus limpide que l ancien, le nouveau modèle ne pourra que faciliter et le contrôle et la reddition de comptes. Enfin, le Ministre indiquait explicitement que le nouveau modèle ne devait en aucune façon favoriser le maintien de droits acquis dans le cas des collèges, s il s en trouve, dont le niveau de financement s avère plus élevé que celui auquel de nouvelles normes donneraient droit. Il faut de toute évidence reconnaître que le Comité a respecté cette contrainte. Les nouveaux paramètres ont été appliqués dans toute leur rigueur lors de diverses simulations. Une vingtaine de collèges verront leur allocation changer de façon substantielle, les uns en plus, les autres en moins. Si le nouveau mode avait considéré comme i ntouchables les droits acquis, l exercice de révision aurait été vain et tous les défauts de l ancien mode seraient demeurés inchangés. Le Conseil souligne la rigueur et l objectivité dont ont fait preuve les membres du Comité aviseur. 1) Le Conseil rappelle donc: a) qu il faudra bien analyser les significations et les conséquences du nouveau mode d allocation avant et après son implantation; b) que l implantation d un nouveau mode s impose, compte tenu des lacunes du mode actuel; c) que les quatre principes d autonomie, d équité, de transparence et de stabilité doivent guider la révision du mode de financement des collèges; d) qu il est opportun de respecter les contraintes que le Ministre donnait cone balises au Comité aviseur. Chapitre I LES ftements DU NOUVEAU MODE D ALLOCATION DES RESSOURCES BUDGÉTAIRES Le nouveau mode établit que l allocation de chaque collège sera la somme de cinq enveloppes: une enveloppe fixe (F) une enveloppe pour les activités éducatives (A) une enveloppe pour la gestion et l entretien des bâtiments (B) une enveloppe pour les salaires et les avantages sociaux des enseignants e et des enseignantes (E) enfin, une enveloppe pour les dépenses spécifiques comprenant une grande variété de rubriques (S). Ce nouveau mode est désigné par le sigle FABES, constitué de la première lettre de chacun des éléments des cinq enveloppes. 1. L ENVELOPPE FIXE Après diverses études et simulations, le Comité aviseur a retenu le principe de donner à chaque collège un montant de base uniforme, fixé au départ à 1,5 million de dollars (dont $ pour le service de l éducation des adultes). Ce montant a été établi à partir des coats que doit obligatoirement assumer tout collège, indépendamment de son volume d activités et de ses bâtiments. Il s agit donc d un seuil considéré comme minimal pour le fonctionnement d un collège. Comme le réseau collégial québécois s étend dans toutes les régions du Québec, et qu il y a des collèges dont l effectif étudiant est relativement restreint, Dans le modèle actuel, l unité de mesure qui sert à déterminer une bonne partie de l allocation de chaque collège est l étudiant inscrit à un minimum de quatre cours, le 20 septembre. Il s agit ni plus ni moins d une norme de caoutchouc. Que l étudiant suive quatre ou huit cours, il est toujours, aux fins de financement, considéré comme une unité. Que l étudiant abandonne 7e -9- il eût été déstabilisateur pour ces collèges de ne pas leur donner une base budgétaire minimale fixe. Le cas des sous centres (antennes) et des collèges avec pavillons relèvera au départ de l enveloppe des allocations spécifiques (S). Mais cette question pourrait fort bien être résolue par la fixation d un montant minimal de fonctionnement, montant basé sur une juste évaluation des coûts. Le Comité aviseur recommande que le montant uniforme alloué à chaque collège soit indexé d année en année pour maintenir J équilibre du modèle. Cela paratt indispensable si l on veut que l enveloppe de base garde son sens et continue de tenir lieu de facteur d économie d échelle dans un système où les autres enveloppes seront indexées en fonction de l augmentation des salaires et des coûts. 2) Le Conseil des collèges est d accord avec le Comité aviseur qui reconande de retenir le principe d une enveloppe de base et d indexer d année en année cette enveloppe selon les taux établis par le gouvernement. 2. L ENVELOPPE DES ACTIVITES (A) Le changement Je plus substantiel que compte introduire le système FABES sera sûrement le remplacement de la norme d étudiant à temps complet (ETC) par la norme dite de pérïode/étudiant/semaine (PES). septembre ou qu il mène à terme son année scolaire, c est aux fins de financement, du pareil au même. Non seulement cette unité de mesure reflète mal la réalité, mais elle a plusieurs effets pervers6. L étudiant peut, par exemple, s inscrire à quatre cours uniquement pour bénéficier de la gratuité scolaire et abandonner, sans préjudice, la moitié de ses cours. Il n y a là aucun incitatif à lutter contre les abandons et les échecs. 2.1 La définition de la PES La nouvelle unité de mesure proposée est la PES. Dans son glossaire, le Comité aviseur définit la PES de la façon suivante: La PES est la période/étudiant/semaine. C est le nombre de périodes exigé pour chacun des cours définis dans les Cahiers de l enseignement collégial. A prime abord, il ne s agit pas d une définition limpide, du moins pour le non initié. Il faut comprendre que cette définition renvoie à la pondération officielle des cours. En effet, tout cours du collégial a une pondération indiquée par trois chiffres: le premier désignant le nombre d heures d enseignement, le deuxième les heures de laboratoire, de stages ou de travaux pratiques et le troisième, les heures de travail personnel. Le P fpériàde) de la formule PES est la somme des deux premiers chiffres d un cours donné. Cette somme est multipliée par le nombre d étudiants (E) dflment inscrits à ce cours. C est le résultat de cette multiplication qui donne le nombre de PES. Le S (semaine) de la formule, selon les informa 6 Le Comité aviseur a bien développé ces effets pervers. Voir Rapport, Annexe 6, p. 1. Ibid., Annexe 5, p. 2. historiques et qui comporte un certain aspect discrétionnaire. Il faut se réjouir de 1 introduction d une formule de pondération qui assurera une 11 tions que nous avons obtenues, est un facteur qui n intervient pas explicite ment dans le calcul. Comme la PES est un élément central du nouveau mode d allocation, il impotterait qu elle soit définie de façon très explicite, ne laissant aucune place à 1 ambiguîté possible. 2.2 La pondération de la PES Les PES n entraînent pas toutes des dépenses équivalentes. Il est, en effet, moins coûteux de faire la prestation d un cours théorique n exigeant aucun matériel particulier que de donner un cours qui exige des laboratoires spécialisés, du matériel lourd et coûteux, des techniciens, des stages, des contrats de services. Le Comité aviseur a fait une analyse détaillée de chacun des cours des Cahiers de l enseignement collégial et a proposé de subdiviser l ensemble des cours enesix catégories. Chaque catégorie reçoit une valeur différente (soit respectivement 1, 4, 20, 50, 100 et 160) pour tenir compte le mieux possible des coûts réels pour chaque cours. A la suite de 1 instauratiôn d un tel système de pondération des PES, les collèges qui dispensent des programmes techniques coûteux recevront une allocation mieux ajustée à leurs besoins. Ils ne devraient plus être obligés de grever leur budget général pour soutenir financièrement le fonctionnement de leurs laboratoires spécialisés. Selon 7e modèle actuel, les collèges reçoivent une allocation spécifique pour leurs laboratoires, mais il s agit d une allocation basée sur des budgets -12- meilleure équité et une plus grande transparence dans ce dossier complexe et névralgique du financement des laboratoires et des stages.8 Le Conseil note que le Comité aviseur n a pas cru utile de distinguer le premier chiffre (heures d enseignement) du deuxième chiffre (heures de laboratoire) de la pondération d un cours donné. Un cours, par exemple, dont la pondération fixée dans les Cahiers de l enseignement collégial est de 3-2-X, et qui appartiendrait à la 4e catégorie établie par le Comité aviseur donnerait (3 + 2) x 50, soit 250 PES pondérées. Le Comité aviseur donne les raisons suivantes de cette façon de faire: (Elle) évitera que l on remette en question l ensemble des pondérations des Cahiers de l enseignement collégial et a permis aux membres du Comité d analyser plus globalement l ensemble des cours. 9 Cette justification nous paraît un peu brève. Il y aurait lieu de l expliciter davantage et de bien fonder cette façon de faire pour éviter des iniquités ou des contestations de toutes sortes qui pourraient être faites. Un dernier point concernant la pondération des PES: 7e sous-comité chargé de catégoriser les milliers de cours des Cahiers de l enseignement collégial a fait un travail considérable. Mais il est inévitable que des erreurs d évaluation se soient produites. Des personnes, qu a consultées 7e Conseil des collèges, ont déjà souligné de telles erreurs. Il faudrait donc que le sous-comité, ou un autre comité prévu à cette fin, puisse entendre les représentations des collèges et procéder aux ajustements jugés nécessaires. 3) Le Conseil des collèges est d accord avec le Comité aviseur qui recommande de retenir comme unité de mesure des activités d enseignement la 8 s agit d un montant de 45,4 millions de dollars qui les cégeps selon les nouvelles pondérations. Rapport. Annexe 9, p. 12. sera réparti entre cégeps puissent disposer de budgets en harmonie avec leur volume d activités. Cette règle est également indispensable aux cégeps de petite taille. Dans l hypothèse d une enveloppe fermée, les collèges dont l effectif étudiant est période/ftudiant/sernaine, et de pondérer les activités s
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