CAMEROUN EVALUATION DE L ASSISTANCE DU GROUPE DE LA BANQUE AU SECTEUR TRANSPORT

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GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT CAMEROUN EVALUATION DE L ASSISTANCE DU GROUPE DE LA BANQUE AU SECTEUR TRANSPORT DEPARTEMENT DE L EVALUATION DES OPERATIONS (OPEV) 4 mars 2008 TABLE
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GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT CAMEROUN EVALUATION DE L ASSISTANCE DU GROUPE DE LA BANQUE AU SECTEUR TRANSPORT DEPARTEMENT DE L EVALUATION DES OPERATIONS (OPEV) 4 mars 2008 TABLE DES MATIERES SIGLES ET ABREVIATIONS...i RÉSUME ANALYTIQUE DE L ÉVALUATION...ii 1. CONTEXTE Objectifs de l évaluation Portée et méthodologie Contexte d intervention Historique de la relation avec le Groupe de la Banque ASSISTANCE DE LA BANQUE AU SECTEUR Evolution globale des politiques et des stratégies Description des activités de prêt EVOLUTION DE L ASSISTANCE SECTORIELLE Performance de l assistance hors prêts Performance et résultats des opérations de prêts Contribution au développement PERFORMANCE DES INTERVENANTS L Emprunteur et l Agence d exécution La Banque Les autres Bailleurs CONCLUSION, LEÇONS ET RECOMMANDATIONS Conclusion Leçons Recommandations...28 Liste des annexes Nbre. de Pages Annexe 1 Performance globale de l assistance de la banque 1 Annexe 2 Performance du projet : route AMBAM-EKING 1 Annexe 3 Performance du projet : route MELONG-DSCHANG 1 Annexe 4 Performance du projet : base navale CNIC 1 Annexe 5 Matrice des recommandations et de suivi 1 Annexe 6 Evolution du PIB aux prix courants (2000/2004) en milliards FCFA 1 Annexe 7 Matrices des projets et résultats 4 Annexe 8 Carte du réseau routier du projet : projet route MELONG- DSCHANG 1 Annexe 9 Projet d aménagement route AMBAM-EKING 1 Annexe 10 Carte de localisation du site du projet CNIC 1 Annexe 11 Projets Transport entre 1972 et 2004 au CAMEROUN 1 Annexe 12 Planning des opérations dans le secteur transport 1 Annexe 13 Bibliographie (liste des documents utilises) * 1 Annexe 14 Liste des personnes rencontrées au CAMEROUN * : 1 Annexe 15 Indicateurs Socio-économiques comparatifs 1 Le présent rapport a été élaboré par M. P.A ROCHON, Chargé Principal d Evaluation et M. Idir KENDEL, Consultant, à la suite d une mission effectuée au Cameroun du 12 au 30 mars Toute question relative au rapport devra être adressée à M. H. RAZAFINDRAMANANA, poste 2294 ou M. C. KIRK, Directeur OPEV, poste 2041. SIGLES ET ABREVIATIONS AER : Agence d électrification rurale AES-SONEL : American Electrical Services - Société Nationale d Electricité AFD : Agence française de développement APD : Aide publique au développement BAD : Banque africaine de développement BEAC : Banque des Etats de l Afrique centrale BIP : Budget d Investissement public BM : Banque mondiale CAA : Caisse Autonome d Amortissement CEMAC : Communauté Economique et Monétaire d Afrique Centrale CEV : Coût d exploitation des véhicules CFA : Communauté Financière Africaine CMB : Comité multi-bailleurs (de suivi du DSRP) CTS : Comité technique de suivi des programmes économiques CUD : Communauté Urbaine de Douala CUY : Communauté Urbaine de Yaoundé DSRP : Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté ECAM : Enquête Camerounaise Auprès des Ménages FAD : Fonds africain de développement FAT : Fonds d assistance technique (instrument de la Banque) FED : Fonds européen de développement FEICOM : Fonds d équipement et d investissement des communes FMI : Fonds Monétaire International FR : Fonds d entretien routier GIC : Groupement d intérêt communautaire IDA : Association internationale de développement INS : Institut National de la Statistique IPPTE : Initiative pour les Pays Pauvres Très Endettés KFW : Kreditanstalt Für Wiederaufbau (Agence allemande de développement) MINEFI : Ministère de l Economie et des Finances MINEPAT : Ministère des affaires économiques et d aménagement du territoire MINPLAPDAT : Ministère de la planification, programmation et aménagement du territoire MINT : Ministère des Transports MINTP : Ministère des Travaux Publics OMD : Objectif du Millénaire pour le Développement ONG : Organisations non gouvernementales ONUDI : Organisation des nations unies pour le développement industriel PIB : Produit Intérieur Brut PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement PPTE : Pays pauvres et très endettés PR : Programme routier PST : Projet sectoriel des transports RAP : Rapport d achèvement de projet RUR : Redevance d usage de la route RRP : Rapport de revue de portefeuille SNEC : Société nationale des eaux du Cameroun SONEL : Société nationale d électricité TSPP : Taxes spéciale sur les produits pétroliers UC : Unité de compte du Groupe de la BAD UE : Union européenne ii Objectifs : RÉSUME ANALYTIQUE DE L ÉVALUATION 1. L objectif de l étude est l évaluation de l assistance de la Banque au Cameroun dans le secteur du Transport, ainsi que son impact sur le développement du pays, dans le cadre des stratégies de la Banque durant la période Le but est de voir si ces stratégies ont été pertinentes, si les interventions ont atteint leurs objectifs, si les ressources allouées ont été judicieusement utilisées et si les instruments utilisés ont été les plus adéquats. Cette évaluation a donc pour but de mesurer la performance de la Banque, tout en mettant en relief les facteurs sur lesquels elle a pu se donner une capacité d action (stratégie, instruments financiers, coordination, supervision, réalisation des projets). Des leçons seront tirées et des recommandations seront formulées à l endroit de la Banque afin qu elle puisse les mettre en application dès la révision du DSP Constats : 2. Le Cameroun a le 2éme plus grand réseau bitumé et le 2éme plus grand réseau principal des pays de la CEEAC, avec un taux de revêtement de 22 % (moyenne CEEAC de 15 %). Mais, sur les 10 régions que compte le pays, 3 d entre elles concentrent 75 % du trafic moyen journalier, mais ne sont dotées que de 37 % du réseau bitumé. Les dépenses de transport constituaient 4,7% du budget des populations, soit presque autant que leurs dépenses de santé (5,7%). Selon les enquêtes officielles, 26 à 34 % des charges de transport viennent du racket des agents des services de sécurité sur les routes. 3. A la fin de l année 2004, les engagements cumulés du Groupe de la Banque dans le transport au Cameroun depuis 1972, représentaient 37 % de ses engagements totaux cumulés sur 33 ans, soit un taux supérieur à la moyenne de ses engagements dans ce secteur en Afrique (17 %). Le DSP n avait prévu aucune opération dans le Transport et c est dans le DSP , que ce secteur réapparaît et le DSP maintient lui aussi le secteur Transport dans la stratégie de la Banque, après de larges consultations avec la Société civile camerounaise. 4. Les 3 projets financés s inscrivaient dans le cadre des Programmes de développement du Cameroun et dans la politique et les stratégies de la Banque. En plus de leur inscription dans le Programme sectoriel transport (PST) du Cameroun, plus de 35 études ont servi de base à l évaluation de ces projets. La pertinence et la qualité à l entrée de l assistance de la Banque étaient donc très satisfaisantes, contrairement à leur efficacité et leur efficience, puisque tous ces projets ont connu plus de 2,5 ans de retard et ont vu leurs coûts de partie locale revus à la hausse. L assistance de la Banque a eu des impacts sur le développement des deux Agences d exécution, en élargissant leur expérience à l exécution de projets intégrés d infrastructures à forte dimension sociale, que la Banque a été la première à initier au Cameroun. Même si les impacts institutionnels issus d actions collectives soient difficiles à quantifier, la Banque a renforcé les actions du Comité des Bailleurs (CMB) et l ouverture de sa Représentation régionale de la Banque au Cameroun devrait renforcer encore cette assistance. 5. L augmentation des budgets du Fonds Routier et la grande expérience de la CNIC dans les grands chantiers navals, font que la durabilité de ces opérations reste très probable. Sur le plan social et de l égalité du genre, la performance de la Banque est satisfaisante. L effet sur le développement du secteur privé est peu satisfaisant. L une des deux routes a considérablement renforcé l intégration économique (Cameroun, Gabon et Guinée Equatoriale) et constitue un vecteur de dynamisation de leurs échanges. La réparation de tankers et de plateformes pétrolières du Golfe de Guinée renforcera aussi la coopération dans la région. Sur le plan de l engineering financier, c est pour le projet enclave que la Banque a répondu à la proposition de cofinancement, via le Guichet BAD. Les 2 instruments financiers utilisés (FAD, BAD) étaient donc bien adaptés et permettaient à la Banque d augmenter ses engagements au Cameroun, même s il lui avait fallu solliciter la non objection du FMI. iii 6. La gestion du patrimoine routier fait intervenir plusieurs acteurs, sans que la cohérence des décisions ne soit bien assurée. Ceci a amené le Gouvernement en 2005, à créer le Conseil National de la Route, en tant qu instance de coordination des programmes d infrastructures routières. En plus des difficultés récurrentes de gestion des projets et de la mobilisation de la contrepartie locale, les 2 projets routiers financés ont été amputés par le Maître d ouvrage des 174 km de pistes agricoles, alors que cette vision avait été bien accueillie lors de la préparation des DSP. La performance de l Emprunteur est donc peu satisfaisante et tire même la performance de la Banque vers le bas. Malgré cette donnée qui lui échappe, la performance de l assistance de la Banque reste satisfaisante. Conclusions 7. Bien qu elle ne puisse pas être comparable à l assistance des bailleurs comme l UE et l AFD, la Banque a fourni une forte assistance au secteur transport du Cameroun, surtout grâce au poids financier du projet CNIC (30 M.UC sur un total de 54 M.UC pour les 3 projets, du fait de la modeste dimension des linéaires des 2 routes financées). L assistance de la Banque a permis d introduire une innovation majeure et la réalisation de projets d infrastructures à dimension sociale est une voie qui semble porteuse et qui mérite réflexion, car elle peut aider la Banque à recentrer ses stratégies vers les infrastructures auxquelles vont se greffer des ouvrages sociaux. Les 3 projets évalués ont montré que malgré les retards, il est tout à fait possible de concevoir et de réaliser une route ou un complexe d industrie navale, en même temps que des écoles, des centres de santé, des centres culturels et des petits projets agricoles (voire l eau, l assainissement et l électrification rurale). Cette vision peut en effet permettre à la Banque de renforcer son image de bailleur concentré sur les infrastructures intégrées et à large incidence sociale, pouvant constituer le chemin optimal permettant d atteindre les ODM, avec une déperdition minimale des moyens financiers. 8. Sur le plan du développement du secteur privé, que les DSP soulèvent de façon récurrente, le contexte législatif et fiscal du Cameroun offre encore peu de visibilité. Mais, la Banque ne devrait pas perdre de vue la possibilité de faire du projet enclave CNIC un levier de développement industriel et technologique au bénéfice du secteur privé. L implantation de ce projet sur le même site qu une raffinerie de pétrole, permet la création d un Technopole, orienté vers l industrie navale et pétrolière, qui peut générer un tissu de PME de sous-traitance en maintenance navale. Une telle stratégie constituerait un moyen indirect de renforcer la compétitivité et la durabilité du projet CNIC. 9. La Banque est donc parvenue à un point charnière, où elle devrait imaginer des infrastructures porteuses de croissance économique et intégrant des composantes à dimension sociale. Cette approche pourrait apporter à la Banque un avantage majeur par rapport aux autres bailleurs. Les petits projets routiers qu elle a financés ont un effet de taille difficilement quantifiable et ont un coût de gestion bancaire élevé, tout en provoquant progressivement une baisse de l efficacité de ses moyens humains. Leçons : i) La Banque a fait preuve d une insuffisante appréciation du rôle des ouvrages connexes et de l avantage comparatif qu ils procurent à la qualité de son assistance. Elle n a pas ainsi cherché à maîtriser leur réalisation effective, en les laissant sous la seule responsabilité de l Emprunteur, qui a eu des difficultés à mobiliser les ressources du BIP et du PPTE, alors que ces ouvrages intégrés étaient fortement attendus par les populations. Le fait que les DSP ne mettent pas l accent sur cet avantage, fait que cette innovation n apparaît pas comme un choix stratégique et une option irréversible. ii) Le Transport a des effets structurants, mais la Banque n a pas su utiliser l instrument FAT et exploiter les travaux des autres bailleurs, pour constituer un pipeline de projets potentiels, avec le secteur privé, alors que les DSP successifs proposaient de manière récurrente l identification de projets enclaves et d opérations avec le privé. Les iv opérations financées par la Banque ont montré qu il est possible de réaliser de manière cohérente des infrastructures, en même temps que des écoles, des centres de santé, des centres culturels et des petits projets agricoles viables. Cette vision innovatrice pourrait donc permettre à la Banque de se forger une image de bailleur préférentiel, lorsqu il s agit d infrastructures à forte incidence sociale et permettant d atteindre les ODM, avec un investissement optimisé, une meilleure performance de l assistance et une moindre déperdition des efforts de suivi. iii) Le Cameroun vise une densité routière globale élevée, alors que 3/4 de son trafic routier est concentré sur seulement 3 régions (sur 10) qui comptent à peine 1/3 du réseau bitumé national. L Emprunteur risque ainsi de mal orienter et de mal pondérer ses choix d investissements, aboutissant ainsi à des ouvrages qui risquent d être sousutilisés. Une telle stratégie affecterait non seulement la performance de l Emprunteur, mais tirerait aussi la performance de la Banque vers le bas. Recommandations 10. La Banque devrait éviter les petits projets et orienter sa stratégie vers le financement de projets infrastructurels intégrés et intégrateurs, qui procurent un avantage comparatif à son assistance, par rapport à celles des autres bailleurs. Par ailleurs, le moyen de ne pas compromettre la valeur ajoutée procurée par cet avantage aux projets qu elle finance, serait que la Banque inclue leur coût dans la part qu elle finance et qu elle leur donne autant d importance qu elle en accorde à l ouvrage principal, afin de ne pas les laisser subir les aléas de disponibilités de la contrepartie locale. 11. La Banque devrait utiliser le FAT pour étudier l opportunité de créer un Technopole industriel et technologique sur le site du CNIC. Cette agglomération technologique serait orienté vers l industrie navale et pétrolière et pourrait donner naissance à un tissu de PME versées dans la sous-traitance. L ONUDI ayant déjà financé une étude sur les Pépinières d Entreprises au Cameroun, cette démarche de la Banque constituerait aussi un moyen indirect d atténuer le risque du projet CNIC et de renforcer la compétitivité et la durabilité de ce grand projet enclave. 12. La Banque devrait mener des études de pertinence qui lui permettraient de sélectionner les priorités absolues du pays, pour ne retenir que les opérations qui ont les plus fortes complémentarités intersectorielles. Les DSP devraient donc être très sélectifs, en termes de ciblage des secteurs et des branches, mais aussi des projets, tout en prenant en compte leur pouvoir intégrateur, leurs complémentarités et leur capacité d action sur la matrice d activités économiques et sur la croissance. Pour ce qui est du transport terrestre, le pays devrait plutôt orienter ses projets en priorité vers les 3 régions où se concentre le trafic routier, avant de songer à une densification égalitariste. 1. CONTEXTE 1.1. Objectifs de l évaluation L objectif de l étude est l évaluation de l assistance du Groupe de la Banque au Cameroun dans le secteur du Transport, ainsi que son impact sur le développement du pays, pour la période allant du 01/01/1996 au 31/12/2004. Le but est de voir si les interventions de la Banque ont atteint leurs objectifs, si les ressources allouées ont été judicieusement utilisées et si les instruments financiers utilisés ont été les plus adéquats. La contribution de la Banque dans ce secteur constitue une composante de l assistance au Cameroun, à laquelle contribuent aussi d autres bailleurs de fonds, multilatéraux et bilatéraux. Cette évaluation mesure la performance de la Banque, en mettant en exergue les éléments sur lesquels elle a la capacité d agir, en se basant sur la pertinence de ses stratégies, sur la définition et la supervision des projets financés, sur la compatibilité des instruments hors prêt qu elle a utilisé en combinaison avec les projets financés par prêt, sur les résultats des projets sur le développement du pays et enfin sur le niveau de coordination qu elle a entretenu avec ses autres partenaires bailleurs Portée et méthodologie Suivant les directives de la Banque, cette évaluation a été conduite au niveau des stratégies d assistance au secteur Transport (3 DSP sur la période) et au niveau des résultats et des impacts des opérations financées. Les critères d évaluation utilisés sont : i) la pertinence ; ii) la qualité à l entrée ; iii) l efficacité ; iv) l efficience ; v) l impact de cette assistance sectorielle sur l organisation institutionnelle ; vi) la durabilité ; vii) les impacts transversaux ; viii) la performance de l emprunteur ; ix) la contribution des autres bailleurs ; et x) les facteurs exogènes ayant un impact sur la performance de l assistance Ce rapport a été rédigé après un travail préparatoire de 2 semaines à Tunis, suivi d une mission de 3 semaines au Cameroun (02-24 mars 2007) dont le but était de : (i) collecter des données et des informations pertinentes portant sur les résultats et les impacts des stratégies et des programmes d assistance sectorielle de la Banque ; (ii) discuter avec les Autorités du Cameroun et les Responsables des Cellules d exécution, de la pertinence, de la performance, de l efficacité, de l efficience, de l impact sur le développement socio-économique et institutionnel, ainsi que de la durabilité des projets financés ; (iii) valider et compléter les premiers constats qui avaient été faits lors de la préparation de la mission au siège de la Banque ; et enfin (iv) tirer les conclusions et les leçons de cette évaluation, puis faire des recommandations appropriées, afin que d une part, la Banque puisse mieux formuler ses futures stratégies d assistance sectorielle au Cameroun et que d autre part, le pays puisse tirer le meilleur profit de cette assistance de la Banque. 1.3 Contexte d intervention Contexte socio-économique En 1996, la part du Cameroun dans l'encours des prêts de la BAD était de 3 % et le Gouvernement avait apuré la totalité de ses arriérés envers la Banque en septembre Le profil d activité économique du Cameroun demeurait fragile et vulnérable aux aléas de la conjoncture internationale, car il est caractérisée par : i) une production fortement extravertie ; ii) un modèle de consommation dominé par les produits importés ; iii) une industrie peu 2 compétitive ; iv) des productions de biens à faible valeur ajoutée ; v) des exportations basées sur l exploitation des ressources ; et vi) une fiscalité qui décourage la création de PME Les lourdeurs institutionnelles ralentissent le rythme d absorption de l aide extérieure, même si du coté de la Banque, certaines conditionnalités sont elles-mêmes génératrices de ralentissem
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