COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES. Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL

Please download to get full document.

View again

of 236
134 views
PDF
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.
Document Description
COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES Bruxelles, le COM(2004) 391 final 2004/0127 (CNS) Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement
Document Share
Documents Related
Document Transcript
COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES Bruxelles, le COM(2004) 391 final 2004/0127 (CNS) Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes. (présentée par la Commission) FR FR TABLE DES MATIÈRES EXPOSÉ DES MOTIFS Généralités Objectifs et contenu de la proposition: de la refonte du Manuel commun au «Code communautaire relatif au regime de franchissement des frontières par les personnes» Choix de la base juridique Subsidiarité et proportionnalité Conséquences liées aux différents protocoles annexés aux traités...12 Royaume-Uni et Irlande...12 Danemark...12 Norvège et Islande Conséquences pour les nouveaux Etats membres liées à la procédure de mise en oeuvre des actes développant l'acquis de Schengen en deux étapes Commentaire des articles...14 ANNEXE Tableau des dispositions du Manuel commun qui n ont pas été reprises...40 RÈGLEMENT DU CONSEIL établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes...42 Titre I Dispositions générales...46 Titre II Frontières extérieures...49 Chapitre I Franchissement des frontières extérieures et conditions d'entrée...49 Chapitre II Contrôle des frontières extérieures et refus d'entrée...51 Chapitre III Ressources pour le contrôle frontalier et coopération entre États membres...56 Chapitre IV Modalités de contrôle spécifiques et régimes particuliers...57 Titre III Frontière intérieures...58 Chapitre I Suppression des contrôles aux frontières intérieures...58 Chapitre II Clause de sauvegarde...59 Titre IV Dispositions finales...62 ANNEXE I Points de passage frontaliers autorisés...65 ANNEXE II Justificatifs servant à établir la vraisemblance des motifs d entrée FR 2 FR ANNEXE III Montants de référence arrêtés annuellement par les autorités nationales en matière de franchissement des frontières ANNEXE IV Modalités de contrôle aux points de passage frontaliers autorisés ANNEXE V Modalités d assouplissement des contrôles aux frontières terrestres ANNEXE VI Modèles de panneaux figurant aux différents couloirs des points de passage frontaliers ANNEXE VII Modalités du compostage ANNEXE VIII Partie A : Modalités du refus d'entrée Partie B : Formulaire uniforme de refus d entrée ANNEXE IX Liste des services nationaux chargés de missions de garde frontières ANNEXE X Modalités de contrôle spécifiques aux différents types de frontières ainsi qu aux différents moyens de transport utilisés pour le franchissement des frontières extérieures ANNEXE XI Régimes particuliers pour certaines catégories de personnes ANNEXE XII Modèles de cartes délivrées par les ministères des affaires étrangères ANNEXE XIII Tableau de correspondance FR 3 FR EXPOSÉ DES MOTIFS 1. GÉNÉRALITÉS La Communication de la Commission «Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des Etats membres de l'union européenne» du 7 mai (dénommée ci-après «Communication frontières extérieures») avait défini cinq composantes essentielles de la politique commune de gestion intégrée des frontières extérieures : a) un corpus commun de législation ; b) un mécanisme commun de concertation et de coopération opérationnelle ; c) une évaluation commune et intégrée des risques ; d) du personnel formé à la dimension européenne et des équipements interopérationnels ; e) un partage du fardeau entre les Etats membres dans la perspective d un Corps européen de garde frontières. Pour ce qui est du «corpus commun de législation», la refonte du Manuel commun des frontières extérieures 2 figurait parmi les actions à réaliser à court terme 3, afin notamment de «clarifier la nature juridique de ses différentes dispositions et d en faire une source de droit» et d «introduire [dans le Manuel lui-même] certaines bonne pratiques», en s inspirant du Catalogue Schengen des meilleures pratiques en matière de frontières extérieures 4. Ceci a été repris dans le «Plan pour la gestion des frontières extérieures des Etats membres de l'union européenne», approuvé par le Conseil JAI le 13 juin 2002 et soutenu par le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin. Le Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003 a ultérieurement sollicité la Commission à «présenter, le plus rapidement possible, des propositions sur la refonte du Manuel commun, y compris l'apposition de cachets sur les documents de voyage des ressortissants de pays tiers» COM(2002) 233 final. Décision SCH/Com-ex(99)13 du 28 avril 1999 concernant les versions définitives du Manuel commun et des Instructions consulaires communes adressées aux représentants diplomatiques et consulaires de carrière (JO L 239 du , p. 317). Une version mise à jour du Manuel a été publiée - à l'exception de certaines annexes confidentielles - au JO C 313 du , p. 97. Les autres actions envisagées pour le court terme comprennent : la réalisation d un «guide pratique» utilisable par les garde frontières, et disponible également sur support électronique, et l adoption de mesures communes en matière de petit trafic frontalier (voir, à ce propos, les deux propositions de règlement présentées par la Commission le : COM(2003) 502 final 2003/0193 (CNS) et 2003/0194 (CNS)). Parmi les mesures à long terme figurent : l élaboration d un processus d échange et de traitement d information et de renseignements qui serait formalisé entre les autorités opérant aux frontières extérieures et celles opérant à l intérieur du territoire ; et la définition du cadre institutionnel et juridique (compétences, domaines d action etc.) des agents d un futur «Corps européen de garde frontières». UE Catalogue Schengen Contrôles aux frontières extérieures, éloignement et réadmission : recommandations et meilleures pratiques, Conseil de l Union européenne, SG DG H, Sur cette dernière question, voir la proposition de règlement présentée par la Commission le : COM(2003) 664 final. FR 4 FR Il s agit donc d une initiative importante dans le cadre de la consolidation et du développement du «volet législatif» de la politique de gestion intégrée des frontières, de la même manière que la future Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures 6 constitue l élément essentiel pour le développement du «volet opérationnel» de cette politique. Par ailleurs, il est évident que le rôle de l Agence sera fondamental dans la mise en œuvre des règles communes prévues au titre II du présent règlement. Plus particulièrement, une référence explicite au rôle de l Agence est faite à l article 14 relatif à la coopération opérationnelle entre Etats membres, «en vue d une exécution efficace du contrôle frontalier» (voir les commentaires y relatifs). Pour en revenir au volet législatif, le Manuel commun, élaboré dans le cadre de la coopération intergouvernementale Schengen et intégré dans le cadre institutionnel et juridique de l Union suite à l entrée en vigueur du Traité d Amsterdam 7, est actuellement l instrument de base en matière de contrôle des frontières extérieures des Etats membres de l Union européenne, même si certains principes figurent également dans la convention de Schengen 8 elle-même, et certaines dispositions particulières dans d'autres décisions séparées 9. Bien que l «acquis de Schengen» 10, et notamment les dispositions Schengen ayant leur base juridique dans le traité CE 11, soit désormais de l acquis communautaire 12 s appliquant à tous les Etats membres 13, il maintient quand même sa spécificité par rapport au droit communautaire classique, puisque : - il ne s agit pas d un droit communautaire «typique», à savoir sous la forme d instruments typiques du droit communautaire tels que des règlements ou des directives, ce qui peut entraîner de l ambiguïté quant à la valeur juridique de certaines dispositions Schengen (voir ci-dessous les considérations sur la nature du Manuel commun); - il s agit de décisions et mesures qui ont été prises dans un cadre purement intergouvernemental, et donc évidemment sans participation de la part des institutions communautaires 14, et notamment du Parlement européen Voir la proposition de règlement du Conseil (en voie d adoption) COM(2003) 687final du Voir le Protocole intégrant l acquis de Schengen dans le cadre de l Union européenne, annexé aux traités CE et UE par le Traité d Amsterdam. Convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 (JO L 239 du , p. 19). Voir, par exemple, la Décision SCH/Com-ex(94)17, rév.4 concernant l'introduction et l'application du régime Schengen dans les aéroports et les aérodromes (JO L 239 du , p. 168). Pour une définition de l acquis de Schengen voir la décision 1999/435/CE du 20 mai 1999 (JO L 176 du , p. 1), relative à la définition de l'acquis de Schengen en vue de déterminer, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis. Voir la décision 1999/436/CE du 20 mai 1999, déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du Traité sur l Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l acquis de Schengen (JO L 176 du , p.17). Pour les dispositions ayant leur base juridique dans le traité UE, il s agit de «acquis de l Union». A l exception, pour l instant, du Royaume Uni et l Irlande : sur leur situation spécifique par rapport à l acquis de Schengen, ainsi que sur la situation du Danemark et de deux Etats non membres (Norvège et Islande), voir les commentaires au point 5 ci-dessous. La Commission avait néanmoins un rôle d observateur au sein des instances Schengen. FR 5 FR Pour ces raisons, dans le premier Tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace «de liberté, de sécurité et de justice» dans l'union européenne» du 24 mars , la question de la «conversion» de l acquis de Schengen intégré dans l Union en des instruments typiques du droit communautaire se posait déjà, même si, à l époque, la conclusion avait été que «le degré de priorité de la conversion des dispositions de Schengen en instruments d' «Amsterdam» dépendra davantage de l'évolution de la situation que d'une exigence absolue de les convertir par principe» (COM(2000) 167, point 1.3). Pour ce qui est du Manuel commun, les raisons politiques à la base de la décision de «refonte» ont été déjà illustrées ci-dessus. Au point de vue technique/juridique, il faut souligner que le Manuel commun est un acte ayant une nature «hybride», puisqu'il est à la fois source de droit communautaire, en créant donc des droits et des obligations, et guide pratique pour les garde frontières, comportant en principe tous les éléments d'information indispensables aux garde frontières mais empruntés à d'autres sources de droit. Cette «double nature» du Manuel commun est susceptible de créer des ambiguïtés sur sa valeur juridique, d'autant plus que plusieurs de ses parties et annexes ne font que reproduire le contenu d'autres actes, tels que la convention de Schengen ou les Instructions consulaires communes 16. Les toutes premières discussions sur la nécessité de réviser le Manuel commun des frontières extérieures remontent à quelques mois après l'entrée en vigueur du Traité d'amsterdam, suite à l'initiative de la Présidence finlandaise (octobre 1999) de lancer un questionnaire adressé aux Etats membres sur la question, ainsi que sur les exigences de confidentialité du Manuel. Le débat s'est ensuite poursuivi au cours des Présidences successives 17, mettant en évidence le souhait de la plupart des Etats membres de modifier, clarifier ou développer certaines parties ou dispositions du Manuel 18. Ces discussions ont eu comme résultat l'adoption de décisions ponctuelles visant la suppression ou la mise à jour de certaines dispositions du Manuel, ou bien la déclassification de certaines de ses parties, sans pourtant jamais aboutir à une révision globale et cohérente des dispositions en matière de frontières extérieures. Compte tenu de la complexité d'un tel exercice, et du fait que certaines questions additionnelles ont surgi au cours de la réflexion, la Commission a considéré opportun COM(2000) 167 final. L établissement, par la Commission, d un «tableau de bord», à mettre à jour périodiquement, avait été prévu par le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, avec le but de «suivre constamment les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des mesures nécessaires» - et de respecter les différentes échéances fixées par le traité d'amsterdam, le plan d'action de Vienne et les conclusions du Conseil de Tampere lui-même - afin de créer un véritable «espace de liberté, de sécurité et de justice». Décision SCH/Com-ex(99)13, citée. Une version mise à jour a été publiée au JO C 310 du Voir, notamment, la note de la Présidence suédoise et de la future Présidence belge sur la révision du Manuel commun (doc. du Conseil n 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 du ), préconisant une approche en trois étapes, notamment: d'abord, la suppression des dispositions superflues du Manuel, ensuite l'examen des dispositions à clarifier et des nouveaux éléments à inclure et, enfin, l'é laboration d'une nouvelle structure de nature à faciliter son utilisation par les autorités de frontière des Etats membres. Voir les réponses des Etats membres au questionnaire lancé par la Présidence suédoise en juin 2001 sur la nature/structure du Manuel (doc. du Conseil n 12290/01 FRONT 55 COMIX 654 du ). FR 6 FR de présenter au préalable un document de travail des services sur la question (SEC(2003) 736 du ), afin d'examiner de manière approfondie l'acquis en matière de frontières extérieures, les lacunes existantes, ainsi que les problématiques liées à la structure actuelle du Manuel commun. Sur la base de cette analyse, le document de travail présentait différentes options sur la façon de procéder, et notamment: sur l'opportunité de garder la structure actuelle du Manuel, ou bien d'en clarifier la nature juridique, en faisant une distinction claire et nette entre l'instrument normatif, d'un côté, et le guide pratique pour le garde frontière, de l'autre; sur le fait de se limiter à un simple «toilettage» du Manuel actuel ou bien de développer certaines de ses parties afin de combler les lacunes constatées, et en y intégrant, le cas échéant, les dispositions pertinentes contenues dans d'autres instruments; sur l'opportunité d'établir un «acte de base» contenant tous les principes et les règles de base en matière de frontières extérieures qui, conformément à l'article 202 du traité, conférerait en même temps à la Commission la compétence pour l adoption des modalités d application de l'acte de base. En outre, la Commission a considéré opportun de poser la question additionnelle suivante: puisqu il s agit de proposer l'établissement d'un «Code communautaire des frontières extérieures», ne pourrait-t-il pas être utile d'élargir la portée de ce code afin de couvrir aussi les frontières intérieures, en créant un véritable «Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes», ayant deux volets, l'un sur les frontières extérieures et l'autre sur les frontières intérieures. Un questionnaire contenant ces questions de base a été envoyé aux Etats membres par la Présidence à la fin du mois de juillet 2003; la grande majorité des délégations s'est exprimée en faveur des propositions de la Commission relatives à la distinction entre l'instrument juridique et le guide pratique, ainsi que sur la nécessité d'aller au delà d'un simple toilettage du Manuel. Sur les deux autres questions, la plupart des Etats membres n a pas adopté une position définitive, tout en soulignant qu'une réflexion ultérieure se rendrait nécessaire, une fois que des propositions concrètes seraient sur la table. Il faut également souligner que, en parallèle avec cette réflexion approfondie sur le Manuel commun, des propositions ont été présentées sur des questions spécifiques pour lesquelles le Conseil avait demandé une action rapide de la part de la Commission, à savoir le petit trafic frontalier et le compostage des documents de voyage 19. Le contenu de ces propositions a été, évidemment, déjà repris dans le présent règlement et il est clair que, une fois que cette proposition sera adoptée, elle remplacera les différentes initiatives ponctuelles en matière de frontières. 19 Voir, respectivement, COM(2003) 502 et COM(2003) 664. FR 7 FR 2. OBJECTIFS ET CONTENU DE LA PROPOSITION: DE LA REFONTE DU MANUEL COMMUN AU «CODE COMMUNAUTAIRE RELATIF AU REGIME DE FRANCHISSEMENT DES FRONTIÈRES PAR LES PERSONNES» L'objectif de cette proposition, tel que la Commission l'avait initialement envisagé dans sa Communication frontières extérieures et tel qu'il avait été inclus dans le Plan sur la gestion des frontières extérieures (voir ci-dessus, point 1) était de «refondre» le Manuel commun, à savoir d'éliminer, d'un côté, les dispositions obsolètes ou redondantes du Manuel et, de l'autre côté, de développer ou clarifier les aspects qui le nécessiteraient, sur la base d'une analyse des problèmes rencontrés sur le terrain, des résultats des visites d'évaluation Schengen, des recommandations contenues dans le «Catalogue Schengen des meilleures pratiques» ou des travaux entrepris sur l'une ou l'autre question au sein des instances pertinentes du Conseil. Toutefois, lors des réflexions entamées sur cette question, il est paru nécessaire de se pencher, plus en général, sur tout l'acquis existant en matière de contrôle frontalier des personnes - y compris, donc, les dispositions pertinentes de la convention de Schengen et d'autres décisions du Comité exécutif Schengen - afin d'établir un texte consolidé et cohérent régissant le domaine. En plus, comme déjà expliqué au point 1, la Commission a considéré opportun de saisir l'occasion pour régler la matière de manière plus générale, afin de couvrir aussi les frontières intérieures, et notamment les modalités de rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures de l'espace de libre circulation, lorsque les circonstances le requièrent. Il est donc évident que la présente proposition de règlement va bien au delà d'une simple refonte, au sens stricte du terme, du Manuel commun, puisqu'elle vise à établir un véritable «Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes», ayant un volet «frontières extérieures» (Titre II) et un volet «frontière intérieures» (Titre III). Il est en effet évident qu il y a une complémentarité indéniable entre les deux volets, qui ne ressort pas uniquement de la définition elle-même de «frontières extérieures» par rapport à celle de «frontières intérieures» (voir l article 2 du présent règlement), mais également de la constatation que les contrôles dont l'exercice est imposé aux frontières extérieures (titre II de ce règlement) sont les mêmes contrôles frontaliers qui, en vertu du titre III de ce règlement, sont interdits en principe aux frontières intérieures (même s ils peuvent être temporairement et exceptionnellement rétablis ; voir les articles 20 à 24 du présent règlement). En ce qui concerne les frontières intérieures, le contenu de
Similar documents
View more...
Search Related
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks
SAVE OUR EARTH

We need your sign to support Project to invent "SMART AND CONTROLLABLE REFLECTIVE BALLOONS" to cover the Sun and Save Our Earth.

More details...

Sign Now!

We are very appreciated for your Prompt Action!

x