«Lorsque le Sud innove en matière durable. Le projet de transport en commun d Amman»

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Article «Lorsque le Sud innove en matière durable. Le projet de transport en commun d Amman» Amélie Pinel Environnement Urbain / Urban Environment, vol. 7, 2013, p. a31-a42. Pour citer cet article, utiliser
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Article «Lorsque le Sud innove en matière durable. Le projet de transport en commun d Amman» Amélie Pinel Environnement Urbain / Urban Environment, vol. 7, 2013, p. a31-a42. Pour citer cet article, utiliser l'information suivante : URI: DOI: / ar Note : les règles d'écriture des références bibliographiques peuvent varier selon les différents domaines du savoir. Ce document est protégé par la loi sur le droit d'auteur. L'utilisation des services d'érudit (y compris la reproduction) est assujettie à sa politique d'utilisation que vous pouvez consulter à l'uri https://apropos.erudit.org/fr/usagers/politique-dutilisation/ Érudit est un consortium interuniversitaire sans but lucratif composé de l'université de Montréal, l'université Laval et l'université du Québec à Montréal. Il a pour mission la promotion et la valorisation de la recherche. Érudit offre des services d'édition numérique de documents scientifiques depuis Pour communiquer avec les responsables d'érudit : Document téléchargé le 14 February :31 Dossier thématique Villes arabes, villes durables? Enjeux, circulations et mise à l'épreuve de nouvelles politiques urbaines. Special Issue Arab Cities, Sustainable Cities? Challenges, movements and testing of new urban policies south of the Mediterranean. LORSQUE LE SUD INNOVE EN MATIÈRE DURABLE. LE PROJET DE TRANSPORT EN COMMUN D AMMAN Amélie PINEL RÉSUMÉ Le développement urbain durable dans les pays au sud de la méditerranée, comme la Jordanie, pose la question de son adaptation à un contexte très différent des villes des pays du nord, sur les plans environnemental, social et politique. En nous appuyant sur l exemple de la capitale jordanienne qui met en place un système de transport collectif, un bus à haut niveau de service qui a déjà prouvé son efficacité au Brésil et dans d autres pays émergents, cet article s interroge sur la manière dont de telles politiques de développement durable peuvent naître, se diffuser et répondre aux besoins locaux tout en s inscrivant à la fois dans des enjeux planétaires, et dans un contexte économique et politique difficile. MOTS-CLÉS Développement urbain durable, BRT, modèles urbains, gouvernance ABSTRACT The sustainable urban development in Southern Countries like Jordan raises the issue of its adaptation to a context that highly differs from the cities in northern countries, at the environmental, social and political levels.. This article tackles this issue by analyzing the new transportation system based on the building of a Bus Rapid Transit whose efficiency has already proved in Brazil and in others emerging countries. It examines how the conditions in which such policies development can arise, spread and meet with local needs, knowing that it has to deal with both global issues and delicate political and economic contexts. KEYWORDS Sustainable urban development, BRT, urban models, governance Coordonnées de l auteur : Amélie Pinel, Ingénieure des Travaux Publics de l État (ITPE), ENVIRONNEMENT URBAIN / URBAN ENVIRONMENT, volume 7, 2013, p. a-31 à a-42 EUE Lorsque le Sud innove en matière durable a-32 INTRODUCTION Amman est une capitale qui devrait voir naître un centre-ville flambant neuf, au slogan alléchant : «Abdali, lifestyles shall be forever enhanced». Immeubles luxueux, rues piétonnes et piscines sur les toits d une ville qui souffre cruellement du manque d eau : nous sommes loin de la symbolique du développement durable qui s est diffusée, au travers des sommets internationaux et des protocoles, au nord tout d abord, puis au sud de la Méditerranée, vers les pays émergents 1. Pourtant, poussée par les bailleurs de fonds et par une équipe municipale dynamique, la capitale jordanienne est aussi le lieu d expérimentation de projets que les pays d Europe occidentale étiquetteraient sans hésiter comme «durables». Pourtant, il est légitime de s interroger sur un tel postulat. Les villes du sud peuvent-elles créer de nouvelles modalités du développement durable, dépassant ainsi la diffusion au Sud de modèles du Nord, souvent inadaptés aux contextes économique, démographique et politique des pays du Sud? Quelles sont les priorités du durable au Sud, alors que des enjeux tels que la lutte contre la pauvreté ou l accès à l eau et à l énergie paraissent primordiaux? Enfin, que le caractère durable du développement des villes du Sud soit «importé» ou plutôt endogène, quels sont les obstacles qui se dressent sur la route des nouveaux projets mis en place? La construction du réseau de bus à haut niveau de service (BHNS), c est-à-dire circulant sur des voies dédiées et à haute fréquence, a débuté à Amman à la suite de la publication d un document d urbanisme planifiant la capitale à l horizon de Ce réseau se veut la solution au trop grand nombre de voitures circulant dans la capitale, source de nuisances sonores, de déformations du paysage urbain, de pollution et d accidents. Peu onéreux comparativement à un système de tramway ou de métro, plus simple à mettre en œuvre, le projet semble pouvoir être mené à terme. Il est donc intéressant de comprendre sur quels arguments il a été choisi, légitimé, et quelles sont les difficultés que les acteurs de ce programme ont rencontrées. 1 Par commodité, mais aussi parce que la distinction est couramment utilisée et analysée, nous évoquerons le «Nord», pays occidentaux qui ont fait du «durable» le maître mot de leur développement urbain, par opposition au «Sud», pays émergents qui hésitent entre mégaprojets et initiatives responsables sur les plans sociaux et environnementaux. Tout en sachant qu il n existe pas de définition pleinement satisfaisante de ces entités géographiques. Le questionnement sera structuré par une grille de lecture à trois entrées qui constitueront les trois parties du texte. En premier lieu, nous utiliserons les travaux consacrés à la diffusion des modèles de développement urbain durable, à la manière dont ils sont mis en œuvre dans les pays émergents et plus particulièrement en Jordanie et aux obstacles qu ils rencontrent. La circulation des modèles nécessite tout d abord de définir ceux que l on peut qualifier de durables. À ce titre, il convient de s interroger d une part sur les normes internationales, sur leur diffusion, et sur leur adaptation à des contextes différents (Barthel, Clerc et Philifert, 2013), d autre part sur les initiatives développées par les pays émergents euxmêmes et par leurs acteurs (Cavé et Ruet, 2010; Macedo, 2004; Verdeil, 2005). Ces deux mouvements coexistent du fait notamment de la multiplicité des acteurs, à commencer par la présence accrue des bailleurs de fonds et des organisations internationales qui contribuent à importer des modèles qui ont certes prouvé leur efficacité, mais ne sont pas toujours en cohérence avec les situations locales. En deuxième lieu, il faut revenir sur les modalités locales de définition du durable ainsi que sur les outils économiques et politiques qui y contribuent (Mancebo, 2011; Myllyla et Kuvaja, 2005). Les préoccupations conduisant à la mise en œuvre d un projet durable ne sont pas les mêmes dans les pays émergents que dans les pays plus riches, et cela suppose une réflexion sur les enjeux sociaux des politiques du développement durable. En dernier lieu, la question de la gouvernance est centrale. Pas plus qu ailleurs, les schémas de décision ne sont ici linéaires, et à Amman ils reflètent la lutte de pouvoir entre la municipalité et l État dans un contexte de décentralisation limitée (Abu Ragheb, 2011; Al Asad, 2011; Malkawi, 2011). L échelle métropolitaine, considérée comme cohérente et adaptée pour les projets d habitat ou de transport public au Nord, n a souvent que très peu de pouvoir décisionnel dans de nombreux pays du Sud, les réformes annoncées ne se traduisant pas par une réelle décentralisation des décisions. (Beauregard, 2011; Malkawi, 2003; Taamneh, 2007; Verdeil, 2011). Les jeux politiques autour des projets sont un frein majeur à leur aboutissement, plus que le financement assuré en grande partie par les bailleurs de fonds ou la réalisation technique. S ajoutent à ces difficultés l émergence d une prise de parole de la société civile (Khirfan, 2011) et un contexte géopolitique extrêmement fragile. Le projet de transport en commun d Amman sera donc lu à la lumière de ces trois entrées, illustrant la difficile construction des politiques urbaines durables, entre mobilisation d outils importés du Nord et initiatives locales. EUE Lorsque le Sud innove en matière durable a-33 L analyse empirique qui est proposée est issue de cinq mois de recherches menées à l Institut Français du Proche-Orient (IFPO) en Jordanie. Vingt-trois entretiens ont été réalisés en 2011, avec des ingénieurs et urbanistes de la municipalité du Grand Amman et de l institut d urbanisme qui y est attaché 2, avec des acteurs politiques 3 et associatifs, avec des chercheurs jordaniens et français, ainsi qu avec des représentants des bailleurs de fonds français et américain et des représentants de l Ambassade de France en Jordanie. Ils avaient pour but d éclairer, d une part, la perception du «durable» chez ces acteurs-clés du développement, et d autre part, la manière dont les projets étaient choisis, acceptés, mis en œuvre, puis suivis. Ces entretiens ont été accompagnés d une lecture attentive de la presse depuis mars 2011, en particulier du quotidien anglophone The Jordan Times et de la revue de presse éditée par les services de l Ambassade de France, ainsi que des documents de planification de la capitale jordanienne, notamment le Amman Master Plan, et le Transport and Mobility Master Plan qui lui a succédé. À cela s ajoute l observation d une séance d information et de concertation sur le projet en juin ENTRE NORD ET SUD, LA CIRCULATION DU DÉVELOPPEMENT URBAIN DURABLE 1.1 Une diffusion exclusivement «Nord - Sud»? Aux débuts du développement durable, les pays en développement n étaient pas considérés comme des acteurs privilégiés de la lutte contre les grands dangers qui menacent la planète toute entière. Les enjeux sont certes internationaux, et les cadres juridiques et institutionnels qui seront donnés aux actions à mener le seront tout autant. Mais le Nord reste le chef de file, initiateur ou partenaire des projets construits au Sud. La conférence de Kyoto, dix ans après le rapport Brundtland, donne des objectifs précis en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre aux États-Unis, au Japon, aux États européens, mais pas aux pays en développement. En 2002, le sommet de Johannesburg identifie, pays par pays, des stratégies à mettre en œuvre, mais celles-ci 2 Six entrevues ont été menées au sein de la municipalité et du Amman Institute, avec les ingénieurs et urbanistes en charge des dossiers de développement durable, de planification urbaine et de transport. 3 Ancien maire d Irbid et ancien ministre des affaires municipales, ancien maire de Zarqa, député, chef du bureau «energy efficiency» au ministère de l énergie. resteront très générales, comme pour la Jordanie, «to encourage the use of public transportation» (ONU- Country Profile, 2002 : 86). Le développement durable s est ainsi peu à peu installé au Nord comme une dimension incontournable de tous les projets urbains : éco quartiers, villes denses, promotions des transports en commun et des modes doux, puis extension à une gouvernance en réseau, place grandissante de la participation des citoyens, etc. En Europe, Freiburg est devenue une ville pionnière, le modèle de base d une ville économe en énergie, favorisant à travers de multiples projets l implication de ses habitants. Comme d autres projets, la construction d un réseau de bus à haut niveau de service (BHNS) à Amman pourrait sembler une adaptation, dans un contexte tout autre, d une innovation venue des pays du Nord. En effet, l idée de rénover totalement le réseau de transport en commun de la capitale jordanienne, actuellement composé de plusieurs compagnies circulant chacune avec des tarifs différents, sur des itinéraires plutôt flous, est née de l Amman Master Plan, document qui planifie la ville à l horizon Ce plan a été élaboré à partir de 2006 par un cabinet canadien d ingénieurs, d architectes et d urbanistes, Planning Alliance, en collaboration avec l Amman Institute, institut d urbanisme lié à la Municipalité du Grand Amman (GAM). Le financement provient de l Agence Française du Développement, et le plan de transport (Transport and Mobility Master Plan) a été réalisé grâce à des études menées en partenariat avec l Italie, l Allemagne et la France via le réseau SUMPAMed (pour Sustainable Urban Mobility Planning Adapted to Mediterranean). La Ville de Paris a ainsi participé à l étude de la qualité de l air, premier élément concret de la stratégie de transport, puisque ce dernier est le facteur de pollution dominant. Le document de synthèse ressemble à toute enquête ménage-déplacement (EMD) avec mesure des flux domicile-travail et propositions de stratégies connexes classées par l analyse Forces, Opportunités, Faiblesses, Menaces (SWOT). Une fois les études terminées, le principal partenaire de la Municipalité d Amman dans ce projet reste l Agence Française de Développement, qui lui a accordé en 2010 un prêt de 166 millions de dollars. Par ailleurs, le marketing autour du développement durable, effectué par la Municipalité d Amman à travers l Amman Institute et son site internet entièrement traduit en anglais, met en avant les similitudes avec les approches et les références durables des pays du Nord. Annonces de conférences internationales, workshops, présentation de labels accordés à d autres villes en développement, visites de travail à Freiburg ou encore découverte de la ville EUE Lorsque le Sud innove en matière durable a-34 pour les enfants, de nombreux projets sont présentés pour mettre en lumière le dynamisme de la ville en matière de développement durable. Une analyse plus détaillée des acteurs mobilisés dans la production de ces projets permet toutefois de nuancer cette vision. 1.2 Les acteurs de la diffusion Si l on se place dans une optique où l innovation est vue comme l apanage des pays du Nord et la réplication le destin de ceux du Sud, les principaux acteurs pourraient être les bailleurs de fonds, eux aussi convertis aux impératifs du développement durable. L Agence Française du Développement (AFD) annonce ainsi sur son site internet que «L AFD investit plus de 675 millions d euros pour le développement durable». Suit alors une liste de projets correspondant à des critères consensuels, parmi lesquels le système de transport en commun établi par la ville d Amman. Cela dit, l action des bailleurs de fonds entre dans un cadre plus large, lié aux intérêts nationaux des bailleurs bilatéraux, notamment en matière industrielle et économique; ils ne sont donc pas les seuls moteurs des projets durables menés dans le Sud. De plus, le poids des accords internationaux est tout relatif. En effet, si des limites quantitatives ont été imposées à certains États, notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, les recommandations pour les pays en développement demeurent assez vagues. Si la Jordanie est tributaire de l aide accordée par les bailleurs, ces derniers peuvent être davantage sollicités comme partenaires pour leur appui financier, que comme initiateurs des projets mis en œuvre à Amman. En effet, divers travaux ont souligné le rôle central des acteurs locaux dans la circulation des modèles de gestion urbaine, en articulation avec les bailleurs et autres institutions censées en assurer l exportation. Il s agit pour une part des institutions locales, telles que les municipalités. À Curitiba, ville pionnière en matière de réseau de BHNS (1974), la municipalité est en grande partie à l origine du renouveau de la ville. À Amman, le contexte est différent, car la décentralisation n existe pas nous reviendrons plus tard sur ce point. Cependant, on peut aisément repérer des «acteurs-clés», ingénieurs ou urbanistes, originaires d Amman, profondément amoureux de leur ville, formés à l étranger, souvent aux États-Unis ou au Canada. Peut-être ont-ils appris à cette occasion les atouts du BHNS, exporté, après Curitiba, dans certaines villes du Nord, notamment à Ottawa (1982). Ce qui importe davantage que l origine du modèle qu ils ont voulu adapter à leur ville, ce sont les éléments du projet qui ont amené les ingénieurs jordaniens à vouloir le reproduire. Conscients des enjeux planétaires d un développement plus respectueux de l environnement, ils sont aussi lucides quant aux enjeux propres à leur pays, notamment au regard de la situation d extrême pauvreté d une partie de ses habitants. La réussite de Curitiba indique qu il est possible, dans un contexte difficile, d apporter des innovations qui contribuent à limiter les impacts environnementaux. Pour ces acteurs, le caractère durable des projets doit donc aller de pair avec l évolution du pays. S ils n ont pas de pouvoir de décision, car les municipalités ont une marge de manœuvre limitée en Jordanie (cf. 3), c est leur expertise technique ainsi que leur connaissance du territoire qui leur confère la légitimité d intervenir et de défendre, lors de réunions publiques et de conférences de presse, leur projet. Savoir qu un programme similaire a abouti au Brésil est aussi présenté comme un gage de réussite. 1.3 Curitiba, success story du durable au Sud : un modèle exportable? Au jeu de qui est le modèle de qui, pour l Europe occidentale, le milieu des chercheurs, ingénieurs, urbanistes, mais aussi le milieu politique, désignent Freiburg comme le symbole de la ville durable. Mais au Sud, on peut également identifier une ville pionnière : Curitiba, au Brésil, qui a mis en place plusieurs initiatives pour structurer la ville, parmi lesquelles le tout premier réseau de BHNS (ou Bus Rapid Transit, BRT en anglais). La ville s est vu décerner plusieurs prix, dont un label suédois, le Globe Sustainable City Award, et a été l objet d un documentaire (Beeh, 2003). L histoire de la planification de Curitiba n est pas totalement dénuée de liens avec les standards européens (Macedo, 2004). Les premiers plans sont inspirés des villes européennes et l idée initiale du réseau de transport intégré à la ville vient d un architecte français. Mais le développement d autres innovations, fruits du travail conjoint de la municipalité et d un institut d urbanisme créé dans les années 1960, est issu des problématiques locales, dans un contexte marqué notamment par une extension urbaine anarchique et des quartiers très pauvres. À la suite de Curitiba, trente et une autres villes du continent sud-américain ont adopté le BRT, avant qu il ne traverse les mers pour s établir en Chine, en Indonésie, en Turquie, ou encore tout récemment en Jordanie. Les premières villes qui ont répliqué le modèle du réseau de transport de Curitiba sont sudaméricaines, à commencer par Bogota. Ces transferts EUE Lorsque le Sud innove en matière durable a-35 d expériences mettent en jeu une chaîne complexe d acteurs intervenant à différentes étapes du processus : techniciens, politiques, bailleurs de fonds, ONG (Cavé et Ruet, 2010). S y ajoutent le marketing et la reconnaissance apportée par des écrits de chercheurs et d experts (ingénieurs, urbanistes) qui ont mis en avant l affranchissement de Curitiba vis-àvis des normes venues du Nord. Les ressemblances entre les situations économiques et pol
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