MÉMOIRE PRÉSENTÉ À LA COMMISSION DE LA CULTURE DE L ASSEMBLÉE NATIONALE DU QUÉBEC SEPTEMBRE PDF

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MÉMOIRE LE PROJET DE LOI 86 : LOI MODIFIANT LA LOI SUR L ACCÈS AUX DOCUMENTS DES ORGANISMES PUBLICS ET SUR LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS ET D AUTRES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PRÉSENTÉ À LA
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MÉMOIRE LE PROJET DE LOI 86 : LOI MODIFIANT LA LOI SUR L ACCÈS AUX DOCUMENTS DES ORGANISMES PUBLICS ET SUR LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS ET D AUTRES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PRÉSENTÉ À LA COMMISSION DE LA CULTURE DE L ASSEMBLÉE NATIONALE DU QUÉBEC SEPTEMBRE 2005 Mémoire présenté à madame la bâtonnière Me Madeleine Lemieux le 7 septembre 2005 Dépôt légal Bibliothèque nationale du Québec Bibliothèque nationale du Canada 3 e trimestre 2005 Mémoire du Barreau du Québec ACCÈS AUX DOCUMENTS DES ORGANISMES PUBLICS LE BARREAU DU QUÉBEC Le Barreau du Québec regroupe un peu plus de membres en règle. Ses effectifs comptent près de 43% de femmes. Il a comme principal mandat d'assurer la protection du public. Pour ce faire, il doit veiller à la discipline de la profession, au respect de la déontologie ainsi qu'à la vérification de la compétence tant de ses membres que des personnes qui veulent joindre ses rangs. Créé en 1849, le Barreau du Québec a abordé le 21 ième siècle fort de ses 150 années d'existence marquées par de nombreuses transformations. Celles-ci n'ont toutefois nullement altéré le rôle du Barreau comme institution essentielle à la protection des valeurs d'une société libre et démocratique comme la nôtre. À ce titre, il veille à assurer la primauté du droit, à maintenir la séparation des pouvoirs, à promouvoir l'égalité de tous devant la loi et à protéger l'équilibre souvent précaire entre les droits du citoyen et les pouvoirs de l'état. MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL SUR L ACCÈS À L INFORMATION M e Raymond Doray M e Yvon Du Plessis M e Jean-Guy Marchesseault M e Chantal Masse M e John White M e Sylvie Champagne Avocate au Service de recherche et de législation du Barreau du Québec M e Marc Sauvé, secrétaire du Comité Directeur du Service de recherche et de législation du Barreau du Québec 2 TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION.4 CHAPITRE 1 MODIFICATIONS À LA LOI SUR L'ACCÈS ET À LA LOI SUR LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS. 6 CHAPITRE 2 - HARMONISATION DES DISPOSITIONS PÉNALES. 21 CHAPITRE 3 ASSUJETTISSEMENT DES ORDRES PROFESSIONNELS. 23 CONCLUSION.25 3 INTRODUCTION En décembre 2004, la ministre des Relations avec les citoyens et de l'immigration, madame Michelle Courchesne, déposait à l'assemblée nationale, le projet de loi 86 intitulé : Loi modifiant la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et d'autres dispositions législatives. Ce projet de loi propose diverses modifications en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels. Il reprend en bonne partie les dispositions contenues au projet de loi 122 présenté à l'assemblée nationale, en mai Tous reconnaissent que l'information constitue l'arme privilégiée de la conquête de leur liberté, en même temps qu'un instrument de la limitation de celle de leurs semblables 1. Le droit d'accès à l'information gouvernementale est intimement lié à la liberté d'opinion et à la liberté d'expression. Il est donc essentiel à la vie démocratique. Par ailleurs, la vie privée est liée à l'autonomie individuelle et constitue l'essence même de la liberté des individus dans la société. L'accès à l'information et la protection de la vie privée sont des principes auquel le Barreau du Québec attache la plus haute importance. Il est d'ailleurs intervenu sur ces sujets à plusieurs reprises 2. Le premier chapitre du mémoire porte sur les modifications apportées à la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (ci-après la Loi sur l'accès) et à la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (ci-après la Loi sur la protection des renseignements personnels). 1 Information et liberté, Rapport de la Commission d'étude sur l'accès du citoyen à l'information gouvernementale et la protection des renseignements personnels, Gouvernement du Québec (Rapport de la Commission Paré), 1981, p Mémoire sur l'accessibilité à l'information gouvernementale et la protection de la vie privée, janvier 1981: Mémoire concernant une proposition de loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, août 1981; Mémoire sur l'accessibilité à l'information et la protection de la vie privée: Les exceptions au droit d'accès , avril 1986; Loi modifiant la Loi sur l'accès aux documents, projet de loi 62, mémoire publié en août 1991; Mémoire sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (projet de loi 68), février 1993; Commentaires sur le Rapport de la Commission d'accès à l'information du Québec concernant la mise en œuvre de la Loi sur l'accès, février 1994; Mémoire du Barreau du Québec sur le projet de loi 32 intitulé Loi modifiant la Loi sur le ministère du Revenu , Mémoire du Barreau du Québec sur les cartes d'identité et la protection de la vie privée, février Le deuxième chapitre traite de l'harmonisation des dispositions pénales que l'on retrouve dans la Loi sur l'accès, dans la Loi sur la protection des renseignements personnels et dans le Code civil du Québec. Un dernier chapitre est consacré à l'assujettissement des ordres professionnels à la Loi sur l'accès et à la Loi sur la protection des renseignements personnels. 5 CHAPITRE 1 MODIFICATIONS À LA LOI SUR L ACCÈS ET À LA LOI SUR LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS Le Barreau du Québec désire formuler divers commentaires ou observations en regard de certains articles du projet de loi 86. LOI SUR L'ACCÈS Article 2 : notion d organisme public L article 2 du projet de loi 86 amende l article 3 de la Loi sur l accès afin de prévoir que : «sont aussi assimilés à un organisme public, un centre local de développement et une conférence régionale des élus visés par la Loi sur le ministère du Développement économique et régional et de la recherche (chapitre M-30.01).» Le Barreau du Québec estime que cet amendement devrait se retrouver à la suite de l article 5 de la Loi sur l accès concernant les organismes municipaux. À cet égard, l article 91 de la Loi sur le ministère du Développement économique et régional et de la recherche édicte que la municipalité régionale de comté constitue un centre local de développement afin de lui confier l exercice de sa compétence prévue à l article 90 de la même loi. Quant à la conférence régionale des élus, l article 97 de la Loi sur le ministère du Développement économique et régional et de la recherche prévoit qu «est instituée pour chaque région administrative du Québec, une conférence régionale des élus.» Il s agit donc également d un organisme municipal. Article 3 : les organismes municipaux Les précisions apportées à l article 5 de la Loi sur l accès rejoignent les recommandations faites par la Commission d accès à l information dans son 6 rapport quinquennal 3 de 2002 concernant les critères d assujettissement des organismes municipaux. Cependant, le nouveau paragraphe 2.1 retient l attention du Barreau du Québec. Le critère «dont une municipalité ou une communauté métropolitaine adopte ou approuve le budget ou contribue à plus de la moitié du financement.» semble, à première vue, trop limitatif. Il serait opportun d'adopter un critère plus englobant que celui ciblant plus de la moitié du financement . Article 5: avis à la Commission d accès à l information On devrait préciser qu'il s'agit d'une publication dans la Partie I de la Gazette officielle: «Celui qui l a fait doit en transmettre un avis à la Commission d accès à l information et le publier à la Gazette officielle du Québec, Partie I» (notre ajout). Article 7: plan de classification L article 16 de la Loi sur l accès est modifié en tenant compte de la recommandation de la Commission d accès à l information dans son rapport quinquennal de Le Barreau du Québec croit opportun de mentionner que le plan de classification auquel fait référence le nouvel article 16 de la Loi sur l'accès, tel que proposé, est d'abord et avant tout un outil de gestion interne élaboré par les organismes publics assujettis à la Loi sur les archives dans le but d'établir des règles de conservation des documents et non pas un guide conçu pour les citoyens afin de les aider à repérer des documents et faciliter leur exercice du droit d'accès. Dès lors, un plan de classification est un outil beaucoup trop général pour permettre au citoyen de bien comprendre la nature des activités d'un organisme public en particulier et d'identifier les documents qui pourraient l'intéresser. 3 Voir les pages 55 et Voir les pages 36 à 38. 7 Ainsi, le Barreau du Québec note que la recommandation d imposer aux organismes publics un Index général de leurs documents n a pas été retenu par le législateur. Or, la Commission d accès à l information voyait dans ce registre, l obligation de tenir une liste exhaustive de tous les documents des organismes publics : «Les organismes publics devraient également dresser un Index général de leurs documents. Cet Index comprendrait cette fois la liste de tous les documents détenus par l organisme, y compris ceux qui ne feraient pas partie du Plan de publication. Un tel outil, outre le fait qu il serait une manifestation concrète de transparence de l organisme, 5 permettrait à toute personne de connaître l information qui peut être obtenue auprès de l organisme.» Pourtant, ce dont les demandeurs d'accès ont besoin, c'est d'un outil beaucoup plus spécifique qui permette dans chaque organisme public d'identifier spécifiquement les directions et sections administratives, avec une description de leurs mandats respectifs et un index des types de dossiers détenus. Cet index pourrait être mis à jour afin de refléter l'objet des dossiers administratifs sur lesquels le personnel de l'organisme a travaillé au cours des années antérieures et sur lesquels il travaille actuellement. Sans l ajout de l obligation de tenir un Index général, le Barreau du Québec n est pas convaincu que la modification proposée par le projet de loi 86 facilitera l accès à l information pour les citoyens. Article 8: politique de diffusion de l information Le nouvel article 16.1 de la Loi sur l accès reflète la recommandation de la Commission d accès à l information dans son rapport quinquennal 2002 de faciliter l accès par la publication automatique de certains documents qui font généralement l objet de demandes d accès. 6 5 Rapport quinquennal 2002, p. 36 à Voir les pages 37 et 38. 8 Le Barreau du Québec formulera ses commentaires à ce sujet lorsque le gouvernement présentera le règlement portant sur la politique de diffusion de l information. Article 11: Inapplication de la procédure de consultation des tiers prévue aux articles 25 et 49 de la Loi sur l'accès lorsqu'il s'agit de renseignements fournis en application d'une loi qui prévoit qu'ils peuvent être communiqués Les articles 25 et 49 de la Loi sur l'accès prévoient qu'un organisme public doit, avant de communiquer un renseignements industriel, financier, commercial, scientifique, technique ou syndical fourni par un tiers, lui en donner avis, conformément à l'article 49, afin de lui permettre de présenter ses observations, sauf dans les cas où le renseignement a été fourni en application d'une loi qui prévoit qu'il peut être communiqué et dans les cas où le tiers a consenti à la communication. Ainsi, avant de communiquer un renseignement qui a été fourni par un tiers, le responsable de l'accès doit consulter ce tiers afin d'obtenir ses observations relativement à l'application des articles 23 et 24 de la Loi sur l'accès à moins qu'une autre disposition prévoit qu'il s'agit d'un renseignement qui peut être communiqué en dépit du fait qu'il provienne d'un tiers et qu'il réponde aux critères des articles 23 et 24 de la Loi sur l'accès. La question de savoir si un renseignement est visé par l'article de la Loi sur la qualité de l'environnement n'est pas toujours facile à trancher et le tiers ne devrait pas être mis devant le fait accompli d'une divulgation de documents ou de renseignements lorsqu'il y a controverse sur ce point. Dans les circonstances, le Barreau du Québec croit que la loi devrait prévoir spécifiquement qu'avant de divulguer un document ou un renseignement provenant d'un tiers qu'il juge pouvoir communiquer, le responsable de l'accès devrait informer le tiers du fait qu'il entend divulguer ce renseignement dans les 10 jours, à défaut par le tiers de le convaincre qu'il ne s'agit pas d'un renseignement qui peut être communiqué. Une telle procédure serait plus respectueuse des principes d'équité procédurale. Si le tiers n'est pas en mesure de convaincre le responsable du fait que les renseignements ne sont pas visés par une loi qui prévoit leur communication (tel que les articles L.Q.E. ou 41.1 de la Loi sur l'accès), il pourrait s'adresser aux tribunaux supérieurs, par voie d'injonction, afin d'empêcher la divulgation. Les recours à la procédure de révision devant la Commission d'accès à l'information et d'appel à la Cour du Québec ne devraient pas cependant être permis en pareille situation afin de ne 9 pas contrecarrer la volonté du législateur de rendre accessibles les renseignements en question dans les meilleurs délais. Par contre, les règles de l'équité procédurale commandent que le tiers dispose à tout le moins d'un recours de droit commun dans les cas où l'application de l'exception soulève une controverse. Il est à noter que depuis plus de 10 ans, le ministère de l'environnement du Québec applique cette règle de l'avis bona fide de 10 jours qui n'est pas donné en application des articles 25 et 49 de la Loi sur l'accès, avant de divulguer des renseignements relatifs à la présence d'un contaminant dans l'environnement. Article 14: les décisions du Conseil exécutif et du Conseil du Trésor Le nouvel article 30 de la Loi sur l accès prévoit que «les décisions du Conseil exécutif, sauf dans le cas d un décret dont la publication est différée, et celles du Conseil du Trésor peuvent être communiquées à l expiration d un délai de vingt-cinq ans.» Le libellé du 3 ième alinéa de l'article 30 de la Loi sur l'accès, tel que proposé, prête à confusion. Si le but recherché est de faire en sorte que les décisions du Conseil exécutif et du Conseil du trésor soient accessibles après 25 ans, le Barreau du Québec croit qu'il serait préférable d'indiquer dans le premier alinéa de l'article 30 que le Conseil exécutif peut refuser pendant 25 ans de confirmer l'existence ou de donner communication d'une décision résultant de ses délibérations. Le deuxième alinéa devrait prévoir qu'il en est de même des décisions du Conseil du trésor. À l'inverse, le libellé proposé semble donner une entière discrétion au Conseil exécutif et au Conseil du trésor de rendre accessibles leurs décisions et ce, même après 25 ans de leur date. Si telle était l'intention du législateur, le Barreau du Québec soumet que cet alinéa serait totalement inutile, puisque l'article 30 de la Loi sur l'accès, selon son libellé actuel, donne déjà une telle discrétion au Conseil exécutif et au Conseil du trésor. C'est justement cette situation injustifiée et contraire aux recommandations de la Commission Paré qu'il y a lieu de corriger. Enfin, le Barreau du Québec note au passage que la Loi sur l accès à l information 7 prévoit un délai maximal de vingt ans pour la confidentialité des documents du Conseil privé de la Reine pour le Canada. 7 L.R.C. 1985, ch. C-5, articles 69 et Article 17: existence d un risque immédiat / Ajout d'une nouvelle disposition permettant à un organisme public de communiquer un renseignement visé par les articles 23, 24, 28 ou 29 de la Loi sur l'accès à des tiers ou à d'autres organismes publics dans certains cas et à certaines conditions Le Barreau du Québec est favorable à l élargissement de l ancien article 26 de la Loi sur l accès. Cependant, il ne peut passer sous silence le fait que le nouvel article 41.1 de la Loi sur l accès impose toujours un lourd fardeau de la preuve à celui qui invoque cette disposition. De plus, le nouvel article 41.2 de la Loi sur l'accès, tel que proposé, permettrait à un organisme public de communiquer un renseignement qui n'est pas nominatif mais qui est visé par une restriction impérative de la Loi sur l'accès au procureur de cet organisme pour les fins d'une poursuite, au Procureur général, à une personne chargée en vertu de la loi de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois, à un autre organisme public si la communication est nécessaire à l'application d'une loi au Québec ou encore, lorsque la communication à un autre organisme public est nécessaire dans le cadre de la prestation d'un service. L'ajout d'une telle disposition est surprenant. L'économie générale de la Loi sur l'accès est que les renseignements personnels ne peuvent circuler entre les organismes publics que dans les cas et aux conditions prévues par la Loi sur l'accès, notamment à son article 59. Mais en ce qui concerne les renseignements administratifs, c'est donc dire les renseignements qui ne sont pas des renseignements personnels, il n'existe pas dans la Loi sur l'accès de règle de confidentialité équivalente à celle qu'on retrouve à l'article 53 de la Loi sur l'accès. Ce que prévoient les articles 23, 24, 28 et 29 de cette loi, ce sont des restrictions impératives qui sont applicables lorsque l'organisme public est saisi d'une demande d'accès à des documents. Il n'a jamais été de l'intention du législateur, croyons-nous, d'empêcher la circulation de documents et de renseignements administratifs entre les diverses composantes de l'état. Dans ce contexte, le Barreau craint que l'adoption de l'article 41.2, tel que proposé, vienne non pas élargir la possibilité pour les organismes publics de s'échanger des documents et renseignements administratifs mais au contraire, en limiter la circulation aux seuls cas prévus par cette disposition. Le Barreau du Québec doute par ailleurs que la liste proposée soit exhaustive et croit même qu'il serait inopportun de chercher à établir toutes les situations où il serait permis aux organismes publics de s'échanger des renseignements et 11 documents administratifs. Qu'on pense par exemple à la communication de renseignements à un avocat pour obtenir un avis juridique. S'il y a des craintes que la Loi sur l'accès soit interprétée de manière à restreindre la circulation de renseignements administratifs au sein du gouvernement, le Barreau du Québec croit que c'est dans l'article 171 de cette loi qu'il y aurait lieu de prévoir une règle interprétative à l'effet que cette loi n'a pas pour effet de restreindre la communication de documents ou de renseignements visés par le chapitre II de la Loi sur l'accès à d'autres organismes publics . Article 25: refus d accès Le Barreau du Québec estime que l organisme ne devrait pas avoir un pouvoir discrétionnaire lorsqu il s agit de donner ou non accès à un fichier lorsqu il a des motifs raisonnables de croire que les renseignements contenus dans ce fichier seront utilisés à des fins illégitimes. Dans ce dernier scénario, le «peut» du dernier alinéa de l article 55 de la Loi sur l accès devrait être remplacé par un «doit». Article 26: communication sans consentement L amendement au paragraphe 9 de l article 59 de la Loi sur l accès n est pas clair : «si une personne impliquée dans un événement ayant fait l objet d un rapport par un corps de police ou par une personne ou un organisme en application d une loi qui exige un rapport de même nature.» Que vise-ton? Les rapports de pompiers? D'autres rapports? Dans l'affirmative, lesquelles? Cette imprécision risque de donner ouverture à des débats d interprétation sur l intention du législateur. Article 28 : mesures de sécurité propres à assurer la protection des renseignements personnels Le Barreau du Québec est parfaitement d accord avec l introduction du nouvel article 63.1 de la Loi sur l accès qui répond à plusieurs critiques sévères de la Commissio
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