Neither neighbours nor members. The western Balkans «peripherisation» through the EU membership process. Résumé

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A. Cattaruzza et E. Chaveneau, Ni voisins ni membres. la «périphérisation» des Balkans... Ni voisins, ni membres. La «périphérisation» des Balkans occidentaux via le processus d adhésion à l UE Emmanuelle
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A. Cattaruzza et E. Chaveneau, Ni voisins ni membres. la «périphérisation» des Balkans... Ni voisins, ni membres. La «périphérisation» des Balkans occidentaux via le processus d adhésion à l UE Emmanuelle Chaveneau Amaël Cattaruzza Résumé Cet article montre l ambiguité des relations entre l Union européenne et les pays des Balkans occidentaux en attente d intégration. En effet, malgré la feuille de route précise établie par l UE pour l intégration de ces régions, celle-ci semble compromise à court terme par la notion de «capacité d intégration» récemment mise en avant par Bruxelles. Cet éloignement de la perspective d adhésion, combiné à l intervention croissante de l UE dans la conduite des différentes politiques nationales, crée un double processus de périphérisation pour les pays de la région. Neither neighbours nor members. The western Balkans «peripherisation» through the EU membership process This paper aims to study the ambiguous relationship between the European Union and the countries of the Western Balkans which are waiting for their accession. Indeed, despite the precise agenda defined by EU for the integration of this region, the process is delayed by the notion of «integration capacity», recently asserted in Brussels. The delayed membership perspective and, in the same time, the increasing EU s political intervention in various internal policies implemented by these states tends to reinforce their EU periphery status. Balkans, Union Européenne, périphérie, intégration, processus d adhésion, géographie politique, géopolitique, Croatie, Bosnie-Herzégovine, Serbie, Monténégro, Macédoine, Albanie Balkans, European Union, periphery, integration, accession process, political geography, geopolitics, Croatia, Bosnia-Herzegovina, Serbia, Montenegro, Macedonia, Albania 39 n 2 ( ) Le couple centre/périphérie est utilisé en géographie politique et en géopolitique «pour désigner des pôles de puissances, les centres dominants, entourés de périphéries dominées. Ces outils ne servent qu à introduire une hiérarchie des territoires en termes de puissance» (Rosière, 2003, p. 296). Cette définition pointe d emblée le caractère relationnel et a priori a-territorial de ce binôme. Toutefois, elle propose une vision quelque peu statique, figée des relations entretenues entre le ou les centres et la ou les périphéries. Concernant notre sujet, à savoir l étude des relations entre Balkans et Union européenne, cette dualité dominant/dominé nous semble pouvoir être précisée et repensée sous une forme plus dynamique. Les relations politiques qui se sont instaurées depuis les années 90 ne sont pas un simple calque des dissymétries de flux (économiques, migratoires, de capitaux) évidentes entre ces deux espaces. Elles les préfigurent, et dans l état actuel, semblent les conforter au lieu de les réduire. Donc cette relation centre/périphérie doit être analysée comme un processus politique (centralisation/ périphérisation), autant, voire davantage, que comme un constat économique ou social. Cette antériorité du politique sur les facteurs économiques s est manifestée par exemple au cours des années 90 dans les pays d Europe d orientale, alors que le redéploiement des flux économiques et migratoires de l Est vers l Ouest ne faisait que succéder à un bouleversement politique majeur, l effondrement du mur de Berlin et la chute du système soviétique. Les Balkans occidentaux, que nous définirons dans ce texte comme les pays dont l intégration n est pas encore réalisée, à savoir la Croatie, la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, le Monténégro, la Macédoine et l Albanie (région également désignée dans les textes officiels comme «Europe du Sud-Est»), seront ici analysés comme des espaces en voie de «périphérisation» politique, c est-à-dire dont l action est en partie influencée voire soumise aux exigences d un centre, l Union européenne. Bien que la voix de l Union européenne ne soit pas toujours très audible sur la scène politique internationale, elle joue un rôle fort dans les Balkans occidentaux par le biais de la promesse d adhésion, qui devient alors un moyen de pression. Toutefois, il s agit de ne pas avoir une vision trop schématique d une dynamique qui serait insufflée de manière unilatérale par un centre autoritaire et dominant. Comme nous le verrons dans cet article, cette relation centre/périphérie n existe qu à travers une action politique réciproque, plus ou moins librement consentie, par le centre comme par la périphérie. Puisqu ils ont vocation à intégrer l Union européenne, les Balkans n entrent pas dans le cadre de la politique de voisinage. Pour la même raison, ils ne sont pas inclus dans le partenariat euro-méditerranéen, qui ne concerne que la rive sud et est de la Méditerranée (Darbot, 2005). Ils n en constituent pas moins une périphérie géographique directe de l UE puisque la frontière communautaire borde la Croatie, la Serbie, la Macédoine et l Albanie, ainsi que le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine pour ce qui concerne les frontières maritimes. Pour autant, avec l adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie en janvier 2007, ces pays se retrouvent en situation d isolat au sein de l UE, comme un «trou blanc» sur la carte politique de l Union (Sanguin, 2005). Au vu de la politique communautaire, ils ne sont donc ni voisins, ni membres, mais sont en situation d «entredeux» pour une durée indéterminée. Nous essayerons de voir comment la proximité spatiale des Balkans occidentaux se traduit dans une relation centre/périphérie particulière, pas seulement économique mais aussi politique, dans une relation de voisinage tout à fait originale par rapport aux liens établis à l Est avec les pays d Europe orientale et au Sud avec les pays méditerranéens. 40 A. Cattaruzza et E. Chaveneau, Ni voisins ni membres. la «périphérisation» des Balkans... La vocation européenne des Balkans : choix politique ou fatalité? Des Balkans «voisins» aux «futurs membres» Au début des années 90, alors que la Yougoslavie éclatait, la politique communautaire visait essentiellement à contenir les conflits. Il s agissait alors d un volet de sa politique extérieure. La crise du Kosovo en 1999 a modifié cette perspective : l intégration de ces Etats à l UE est désormais envisagée. Dès lors, aux yeux de Bruxelles, les Balkans quittaient leur statut de région bordière à contenir pour devenir une zone périphérique à intégrer. Cette évolution dépend également du renversement démocratique qui, dans le même temps, se déroulait dans les Balkans. Les anciens dirigeants nationalistes, hommes forts de la guerre (Tudjman en Croatie, Milošević en Serbie, Izetbegović en Bosnie- Herzégovine), disparaissaient de la scène politique au cours de l année 2000, laissant la place à une nouvelle génération démocratique et pro-européenne. Le changement de cap de l UE concernant la région est lisible également dans les programmes d aide économique qui se sont succédé au cours de cette décennie. Le programme PHARE était l instrument financier de l Union européenne, mis en place en 1989 pour assister les PECO dans leur transition vers le régime démocratique et l économie de marché. Originellement dédié aux seuls 10 pays d Europe centrale et orientale (Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, République tchèque), ce programme fut élargi aux pays des Balkans dès Il fut utilisé en Bosnie-Herzégovine pour la reconstruction. Puis, le programme OBNOVA créé en 1997 fut consacré à la reconstruction des pays ex-yougoslaves. Il précise les modalités d attribution des aides en introduisant la notion d «approche régionale». Les Balkans deviennent un problème spécifique et l Union européenne forge des réponses adaptées. Quelques années plus tard, les Sommets de Zagreb (novembre 2000), de Nice (décembre 2000) puis de Thessalonique (juin 2003) ont permis aux dirigeants européens d affirmer la vocation des pays de l Europe du Sud- Est à intégrer l UE. Le politologue Nebojša Vukadinović précise que la stratégie européenne pour le développement régional des Balkans occidentaux a été clairement affichée lors du Sommet de Thessalonique : «A défaut de présenter un calendrier, l Union européenne, fidèle à son orientation politique générale, insiste sur la nécessité de former une zone de libre-échange dans les Balkans occidentaux où la Serbie-Monténégro occuperait une place centrale» (Vukadinović, 2004, p.215). Cette prise de position de l UE crée dès lors, au sein des populations des Balkans occidentaux, un horizon d attente. Pourtant, force est de constater que les pays de la région ne sont pas tous au même niveau dans leur démarche vers l intégration. La Slovénie est membre de l UE depuis La Croatie et la Macédoine sont candidates officielles. La Bosnie-Herzégovine et la Serbie sont en retard par rapport à leurs voisins ex-yougoslaves et leur adhésion reste une perspective lointaine, comme pour l Albanie et le Monténégro bien que ceux-ci aient récemment signé leur Accord de Stabilisation et d Association (ASA). Pour bien comprendre les progrès respectifs de chacun de ces pays vers l adhésion, il est important de décrire et d expliquer la feuille de route spécifique établie par l UE pour l Europe du Sud-Est. Une feuille de route précise imposée par l UE Pour les pays d Europe du Sud-Est, l UE avait ébauché, dès le sommet de Zagreb de novembre 2000, un certain nombre de règles et de préconisations en vue de leur intégration. Elle aboutit à la mise en place d un outil de pré-adhésion : l Accord de 41 n 2 ( ) Stabilisation et d Association. Il s agissait d aider les pays concernés à se réformer, à la fois économiquement et politiquement, en prenant en compte leur situation spécifique d instabilité à la suite des guerres. Après les étapes de pacification et de reconstruction, l UE entamait une politique de stabilisation régionale. Via l ASA, et à la différence de ce qui avait été fait précédemment pour préparer l élargissement à l Europe centrale et orientale, l UE cherchait à prendre en compte à la fois des aspects matériels (reconstruction des infrastructures, relance de l économie) et immatériels (pacification ou reconstruction identitaire). Le sommet de Zagreb fixait pour les pays de la région, les objectifs prioritaires à mettre en œuvre pour accéder, sur une base individualisée, à la négociation d un ASA de la façon suivante : - démocratisation et réconciliation (règlement négocié des différends, respect des droits de la personne et en particulier des minorités, respect des obligations internationales, notamment auprès du TPIY, règlement durable de la question des réfugiés et personnes déplacées, respect des frontières internationales des Etats), - coopérations régionales (dialogue politique, établissement d une zone régionale de libre échange, coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, lutte contre le crime organisé). Cet accord est doublé d un volet financier : l Assistance communautaire à la Reconstruction, au Développement et à la Stabilisation (CARDS), programme successeur de PHARE et OBNOVA 1, doté, pour la période , de 4,65 milliards d euros (Darbot, 2005). Les financements sont conditionnés par la mise en œuvre des réformes préconisées par l UE (coopération régionale et avec le Tribunal pénal international TPI entre autres), qui ont fait l objet d un accord bilatéral entre chaque Etat et la Commission européenne, cette dernière précisant également les étapes à suivre dans le processus de stabilisation et d association (cf. tableau ci-dessous). Nous voyons ainsi comment les instruments créés pour préparer l adhésion des pays des Balkans occidentaux deviennent un levier politique permettant au «centre» européen d influencer les «périphéries» balkaniques. Etat des lieux des différentes situations nationales Bien que l approche de l UE soit régionale, chaque Etat passe à son rythme les différentes étapes vers la signature de son ASA, et vers la candidature officielle (cf. Figures 1 et 2). Les pays des Balkans occidentaux présentent des situations très différentes. Celles-ci s expliquent en grande partie par l histoire récente. La Macédoine a été le pays précurseur, organisant dès 1998 des groupes de travail consultatifs. Il faut rappeler que la Macédoine n avait alors pas encore connu la guerre et se distinguait des autres républiques ex-yougoslaves par son gouvernement pro-européen. Elle est ainsi la première à avoir signé un ASA le 9 avril 2001, sous la pression de l UE qui cherchait à prévenir l embrasement d un conflit albano-macédonien dans le Nord et l Ouest du pays (Blazevska, 2005). Partie plus tard mais arrivée plus vite, la Croatie est de loin aujourd hui l Etat le plus avancé dans les négociations d adhésion avec l UE. Elle est devenue candidat officiel en novembre 2005, soit six ans après avoir entamé le processus de stabilisation et d association. Cette rapidité s explique par le zèle de tout un gouvernement convaincu que l intégration européenne était la seule issue à la crise économique et politique du pays. L Albanie, après avoir lancé des groupes de travail dès novembre 2000, a signé son ASA le 12 juin 2006, malgré des difficultés pour accomplir les réformes demandées, les 42 A. Cattaruzza et E. Chaveneau, Ni voisins ni membres. la «périphérisation» des Balkans... Figure 1. L avancée du processus de Stabilisation et d Association Etat par Etat en septembre n 2 ( ) querelles de partis prenant le pas sur la volonté de réforme. Plus récemment, le Monténégro est pour le moment le dernier Etat de la région à avoir signé un ASA, le 15 mars Cette avancée vers l Europe moins d un an après son indépendance semble confirmer la stratégie des dirigeants monténégrins, qui pronaît que la séparation avec la Serbie leur faciliterait les discussions avec l UE. Finalement, deux pays attendent encore de signer leur ASA. Tout d abord la Bosnie- Herzégovine, que la division tricéphale de l Etat (Sanguin, 2001) et la tutelle internationale (Robin-Hunter, 2005) rendent inapte à conclure un tel accord. Ensuite la Serbie, dont le manque de coopération avec le Tribunal Pénal de la Haye et la séparation récente d avec le Monténégro ont un temps clos les négociations avec l UE. Cette dernière, pourtant, dès le lendemain du référendum d indépendance monténégrin, reconnaissait l avancée du processus de stabilisation et d association réalisée par l Etat de Serbie-et-Monténégro comme acquise pour les deux nouveaux Etats. Cependant, la poursuite des négociations avec la Serbie ne pouvait se faire qu après qu une entente ait été trouvée à propos de la coopération avec le TPI. Avec le Monténégro, elle supposait l établissement de nouvelles structures étatiques ; dès le 16 septembre 2006, soit un peu moins de quatre mois après son indépendance, les négociations ont effectivement repris entre l UE et la petite république. En revanche, elles n ont repris avec la Serbie que le 14 juin 2007, après que la coopération du pays avec TPI 2 ait été réellement constatée. processus, la signification de l adhésion évolue nécessairement au sein de chaque Etat. Les perspectives d adhésion ébauchées à partir des années 2000 étaient entre autres perçues comme des solutions de sortie de crise politique, aussi bien du côté de l UE que du côté des Etats. Aujourd hui, le risque de conflit s amenuisant dans de nombreuses régions, les attentes des populations ont évolué et l UE est peut être moins à même d y répondre. Comme nous le voyons, quel que soit le pays concerné, le processus d adhésion est un processus à moyen, voire long terme. La Croatie, qui s est efforcée de remplir chaque condition rapidement, aura mis six années pour arriver au statut de candidat officiel. La plupart des autres pays mettront davantage de temps. Si bien qu entre le début et la fin du 44 A. Cattaruzza et E. Chaveneau, Ni voisins ni membres. la «périphérisation» des Balkans... SLOVENIE Ljubljana Zagreb CROATIE HONGRIE Novi Sad N A. Cattaruzza - juin 2007 Voïvodine ROUMANIE BOSNIE- HERZEGOVINE Sarajevo Belgrade SERBIE M e r A d r i a t i q u e MONTENEGRO Podgorica Pristina Kosovo BULGARIE Tirana ALBANIE Skopje MACEDOINE km LEGENDE Frontière internationale Ligne frontière intra-étatique Capitale Capitale de province Pays en cours de négociation d'un ASA Pays ayant signé un ASA Pays candidat officiel à l'adhésion à l'ue Pays membre de l'ue Figure 2. Les Balkans vers l adhésion 45 n 2 ( ) La signification de l adhésion pour les pays des Balkans occidentaux Si, jusqu au début des années 2000, l adhésion à l UE pouvait représenter pour une partie des populations un facteur possible de démocratisation des différents régimes politiques, cette préoccupation s est aujourd hui estompée grâce à l arrivée au pouvoir de nouveaux leaders. En revanche, l enjeu économique devient primordial dans tous les débats nationaux de la région. Schématiquement, on pourrait dire que l UE symbolise aujourd hui, pour les groupes les plus europhiles, un potentiel de développement économique et pour les plus europhobes, une menace d ingérence. Survol des forces politiques nationales pro et anti-européennes Ce constat semble pouvoir s appliquer à chaque contexte national. Nous pouvons néanmoins distinguer deux grandes catégories de situations. D un côté, les pays dans lesquels les partis nationalistes s opposent aux préconisations de l UE (Bosnie-Herzégovine, Serbie), de l autre, ceux où les mouvements nationalistes ont intégré la perspective européenne dans leur programme (Croatie, Monténégro, Macédoine, Albanie). Dans la première catégorie, les partis nationalistes perpétuent un discours ethno-territorial excluant et développent des idées contraires à certaines exigences communautaires (intégrité des tracés frontaliers, respect des minorités). Pour la Serbie, la situation est délicate puisque, au sein même de son gouvernement, se trouvent représentées des forces pro-européennes et d autres qui sont au contraire très critiques visà-vis de l UE. De plus, la montée en puissance dans l opinion serbe des Radicaux, parti ultranationaliste et anti-européen, pourrait entraver ou ralentir les perspectives d intégration de la Serbie. Enfin, l Etat serbe reste confronté à des problèmes de taille qui constituent des facteurs potentiels de déstabilisation dont le principal est le règlement de la question du Kosovo. En ce qui concerne les relations que le pays entretient avec l UE, la situation est aujourd hui un peu plus favorable puisque les négociations, gelées pendant un an et demi à cause du manque de collaboration avec le TPI, ont finalement repris le 14 juin En Bosnie-Herzégovine, la division du pays, depuis les accords de paix de 1995, en deux entités et trois zones ethnico-politiques 3, influence de facto le jeu politique national. Les partis nationalistes au pouvoir depuis la fin de la guerre, SDA (Parti d Action Démocratique) bosniaque, SDS (Parti Démocratique Serbe) serbe et HDZ (Communauté Démocratique Croate) croate, en refusant le projet d une Bosnie-Herzégovine unitaire et multiethnique prôné par les institutions internationales rendent hypothétique une quelconque négociation d adhésion. Et même si les élections d octobre 2006 ont amené à la Présidence collégiale 4 deux candidats favorables au maintien d une Bosnie unitaire, Haris Silajdžić (SBiH) et Željko Komšić (SDP, Parti social-démocrate), le réprésentant serbe persiste dans son sécessionisme, allant jusqu à envisager la tenue d un réferendum en Republika Srpska à propos de l indépendance de l entité. Les mouvements nationalistes des autres pays ont soit évolué vers une position europhile (par pragmatisme économique et stratégique), soit adopté cette optique dès leur création. Ainsi, pour le Monténégro, le mouvement nationaliste monténégrin d opposition, l Alliance libérale, s est opposé dès le début des années 90 aux positions de Belgrade et aux guerres yougoslaves (Cattaruzza, 2004). Sous son impulsion se développe une opinion publique à la fois nationaliste et an
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