SOCIÉTÉ ET ÉNERGIE NUCLÉAIRE ÉTUDES DE CAS SUR DES EXPÉRIENCES PRATIQUES DE COMMUNICATION

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SOCIÉTÉ ET ÉNERGIE NUCLÉAIRE ÉTUDES DE CAS SUR DES EXPÉRIENCES PRATIQUES DE COMMUNICATION 1 AVANT-PROPOS La communication avec la société civile sur les risques et les bénéfices de l énergie nucléaire
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SOCIÉTÉ ET ÉNERGIE NUCLÉAIRE ÉTUDES DE CAS SUR DES EXPÉRIENCES PRATIQUES DE COMMUNICATION 1 AVANT-PROPOS La communication avec la société civile sur les risques et les bénéfices de l énergie nucléaire est une question majeure pour les décideurs. L étude publiée en 2002 sous l égide du Comité de l AEN chargé des études techniques et économiques sur le développement de l énergie nucléaire et le cycle du combustible (NDC) passait en revue les questions que les décideurs doivent prendre en compte pour développer un processus consensuel de prise de décision dans le secteur nucléaire. Afin de tester la pertinence des enseignements et des conclusions de l étude de 2002, le NDC décida d inclure dans son programme de travail de une deuième étude centrée sur des études de cas portant sur des applications pratiques. Ce document résume les résultats principau de cette seconde étude. Treize études de cas ont été fournies par des eperts de l industrie ou d agences gouvernementales de sept pays membres. Les études de cas décrivent des epériences concrètes de communication entre les parties prenantes sur des projets et questions liés à l énergie nucléaire. L analyse des études de cas conclut que l étude théorique avait bien identifié les aspects économiques, environnementau et sociau de la communication dans le domaine de l énergie nucléaire et les rôles respectifs des décideurs et de la société civile. Elle souligne l importance de réunir et de mettre à la disposition des utilisateurs éventuels le retour d epérience dans différents pays et contetes pour servir de base de connaissance à l usage des communicateurs. Le rapport a été préparé par le Secrétariat avec l aide d un consultant. Il a bénéficié des commentaires du NDC mais ne reflète pas obligatoirement les points de vue des pouvoirs publics des pays membres. Il est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l OCDE. 2 TABLE DES MATIÈRES 1. Introduction... 4 Contete... 4 Données de base Résumé des études de cas... 7 Décisions concernant la politique nucléaire nationale... 7 Entreposage du combustible irradié Redémarrage d installations électronucléaires après un arrêt prolongé Sûreté et sécurité Généralités et spécificités de la communication et des consultations concernant l énergie nucléaire Observations générales et principau messages Principau points particuliers Comment les décideurs, les spécialistes et la société perçoivent les divers avantages et risques de l énergie nucléaire : préoccupations spécifiques et différences Avantages perçus de l énergie nucléaire ou d une installation particulière Risques perçus de l énergie nucléaire ou d une installation spécifique Préoccupations spécifiques et différences Entreposage du combustible usé et des déchets radioactifs Redémarrage d installations nucléaires après un arrêt prolongé Sûreté et sécurité Structures de communication participatives Processus de décision en matière de politique nationale d énergie nucléaire Entreposage des déchets Redémarrage d installations nucléaires après un arrêt prolongé Sûreté et sécurité Enseignements tirés des études de cas Teneur des communications sur l énergie nucléaire Mise en réseau des défenseurs de l énergie nucléaire et ceu qui sont prêts à les soutenir Organisation de la communication Cibles de la communication Interface avec le monde politique Dynamique sociale de la communication Conclusions préliminaires, questions en suspens Description des epériences de communication Communication de crise Décision politique Propositions pour de futurs travau Annee 1 Liste des principau eperts ayant contribué à l étude 1. INTRODUCTION Contete Dans le cadre de son programme de travail , le Comité chargé des études techniques et économiques sur le développement de l énergie nucléaire et le cycle du combustible (NDC) a réalisé une étude théorique intitulée Société et énergie nucléaire : vers une meilleure compréhension. 1 Cette étude trouvait son origine dans la prise de conscience que le débat sur le nucléaire n était plus réservé au spécialistes et que les modes d interaction entre les acteurs du nucléaire, les décideurs politiques et la société civile sont multiples. La communication sur les risques est l un des moyens privilégiés de rapprocher les points de vue et, en particulier, de permettre au diverses parties prenantes de dégager une conception rationnelle d un sujet. Le NDC a décidé en de lancer une étude sur les pratiques de communication et de consultation de la société civile adoptées par les pays membres lors de décisions concernant l énergie nucléaire. À cet effet, il a établi un questionnaire pour recueillir auprès de ces pays des informations sur ces epériences, assorties de détails, positifs mais aussi négatifs, ainsi que les enseignements qu ils en ont tirés. Le présent document analyse les rapports ainsi transmis, en cherchant à en dégager des orientations pour de futures activités. Pour délimiter le périmètre de l analyse et établir la structure de ce document, plusieurs thèmes transversau ont été sélectionnés a priori. Après une présentation succincte des rapports d origine (chapitre 2), chaque thème transversal est abordé dans un chapitre particulier : L identification des aspects générau et particuliers de la communication et des consultations sur les problèmes liés à l énergie nucléaire (chapitre 3). La façon dont les décideurs, les spécialistes et la société civile perçoivent les divers avantages et risques de l énergie nucléaire en dégageant les divergences et points communs (chapitre 4). L identification des cadres participatifs de communication entre les décideurs, les spécialistes et la société civile (chapitre 5). Les enseignements tirés par les auteurs des études de cas (chapitre 6). Données de base En conclusion, des propositions sont offertes pour organiser des travau ultérieurs et aider les pays membres à définir leurs politiques de communication publique et à prendre des décisions dans le domaine de l énergie nucléaire en s inspirant des études de cas présentées. Le chapitre 2 résume les 13 études de cas communiquées par les pays membres. Ces dernières sont classées en fonction du type de situation, de l événement ou de l epérience considérés. 1 OCDE/AEN (2002), Société et énergie nucléaire : vers une meilleure compréhension. ISBN, X. OCDE, Paris. 4 Processus décisionnels en matière de politique électronucléaire Cinq rapports ont été fournis. Dans l ensemble ce sont d ecellents révélateurs du contete sociopolitique complee dans lequel sont prises les décisions nationales car ils décrivent et analysent les différents points de vue d un large éventail d acteurs, de même que leurs intérêts et leurs stratégies. Un rapport finlandais décrit la communication concernant l étude d impact sur l environnement et plus précisément, la décision de principe de construire une centrale nucléaire. Trois rapports provenant de Belgique décrivent de manière détaillée : Ÿ L epérience de la Commission AMPERE (une commission d eperts chargés d analyser les modes de production d électricité et le redéploiement du système énergétique). Ÿ Les actions, l attitude et l impact des parties prenantes lors de la décision du Parlement concernant l abandon de l énergie nucléaire. Ÿ Une consultation publique sur l application des principes de développement durable. Un rapport des États-Unis sur une campagne de communication destinée à informer et à influencer les principau acteurs avant le vote par le Congrès d une décision concernant le dépôt de déchets fédéral de Yucca Mountain. Entreposage du combustible irradié et des déchets radioactifs Trois rapports sur des études de cas décrivent, dans des contetes très différents, les mesures prises pour sensibiliser et informer les parties intéressées sur l entreposage à sec du combustible nucléaire irradié. Un rapport des États-Unis décrit la construction et la mise en service de l installation indépendante d entreposage de combustible irradié sur le site de la seule centrale nucléaire de l État de l Iowa. Cette démarche n était pas eigée par la procédure d autorisation fédérale et a été entreprise bien après le début de la construction. Un rapport venant de Hongrie retrace les efforts accomplis par la direction de la centrale nucléaire de Paks afin d obtenir le soutien et le consentement de la municipalité pour construire un entreposage sur site. Un rapport en provenance d Espagne dépeint la communication entre les différents organes de décision au moment où la centrale nucléaire de Trillo cherchait à obtenir l approbation des collectivités locales et les autorisations réglementaires pour un entreposage sur site. Redémarrage d installations nucléaires après un arrêt prolongé Deu rapports rendent compte des efforts considérables entrepris par des équipes spécialement constituées pour établir de bonnes relations bilatérales avec les collectivités vivant à proimité de l installation nucléaire. Un rapport du Canada relate comment l opérateur de la centrale nucléaire de Pickering A, dans l Ontario, a opté pour la transparence et l ouverture afin d obtenir une attitude de l opinion favorable à la demande de renouvellement de son permis d eploitation. Un rapport du Japon décrit les efforts du Japan Nuclear Cycle Development Institut (JNC) pour regagner la confiance des habitants de Tokai, une condition imposée par la municipalité pour le redémarrage des installations après de graves manquements à la sûreté. 5 Sûreté et sécurité Trois rapports venant d Espagne décrivent des situations de crise et les relations avec les médias lors d incidents très différents : Un incident radiologique survenu dans les aciéries d Acertainer (non nucléaires) a eu d importantes répercussions sur les médias et a mis à rude épreuve la capacité du Consejo de Seguridad Nuclear de communiquer sur les risques. Un incident non radiologique (pénétration d eau) dans l usine de fabrication des éléments combustibles de Juzbado. Une information rapide et objective des médias a permis de donner l image d une centrale dont la sûreté n était à aucun moment compromise. La pénétration d un site par un groupe d écologistes a bénéficié d une large couverture médiatique et donné une mauvaise image de l installation que la direction de la centrale nucléaire de Zorita a eu beaucoup de mal à corriger. 6 2. RÉSUMÉ DES ÉTUDES DE CAS Les treize rapports fournis par des eperts des pays membres concernent quatre types de situations, d epériences ou d événements. Le lecteur trouvera ci-dessous un bref résumé des cas étudiés, classés en fonction de la situation considérée (processus de décision national, entreposage, redémarrage, et sûreté/sécurité). Deu cas semblent particulièrement intéressants à comparer et d ailleurs représentent les deu etrémités du spectre étudié. Il s agit de la décision de principe de construire une tranche nucléaire en Finlande et du choi du Parlement belge d abandonner l énergie nucléaire. Ces deu cas seront présentés plus en détail. Décisions concernant la politique nucléaire nationale Finlande : «Décision de principe de construire une nouvelle tranche nucléaire en Finlande» Rapport établi par TVO En 1993, le Parlement finlandais a rejeté la décision de principe qui aurait ouvert la voie à la construction d une tranche nucléaire en Finlande. Pourtant, dans les années qui ont suivi cette décision, la consommation d électricité a augmenté au rythme de 2 à 2,5 % par an. Les importations nettes d électricité ont atteint environ 15 % de la consommation, une proportion qu il serait difficile de dépasser. Dans son rapport sur la stratégie énergétique de 1997, le gouvernement finlandais a analysé la situation et en a conclu qu il fallait se préparer à construire des installations. Les deu compagnies d électricité eploitant des centrales nucléaires, à savoir TVO et Fortum, ont alors lancé une procédure d étude d impact sur l environnement pour construire une tranche chacune sur son site nucléaire. Pendant l étude d impact sur l environnement, la communication consistait pour l essentiel à répondre au besoins d information de la population locale dans les communes hôtes éventuelles. Les rapports sur ces études d impact, qui ont été présentés en 1999 ont été jugés conformes à la législation. Les deu entreprises sont alors convenues que TVO réaliserait le projet à condition qu elle accorde la même importance au deu sites potentiels, à savoir Olkiluoto et Loviisa. En 1999, le nouveau gouvernement a publié une déclaration de politique énergétique qui était profondément marquée par le protocole de Kyoto et les engagements européens. En novembre 2000, TVO a présenté sa demande de décision de principe pour la construction d une cinquième tranche nucléaire. La campagne de communication a été planifiée en fonction du cadre juridique défini par les procédures d étude d impact et de la décision de principe. Le conseil municipal de la commune voisine devait donc accepter la construction d une nouvelle installation nucléaire avant que le gouvernement ne puisse prendre une décision de principe allant dans ce sens. La municipalité locale intervient par ailleurs de façon décisive dans la délivrance d autorisations classiques qui relèvent de l urbanisme et de l aménagement du territoire. Pendant la phase de dépôt de la demande de décision de principe, la communication visait à faire de la nouvelle tranche un élément capital de la politique nationale concernant l énergie et le climat, indispensable pour que le pri de l électricité soit stable et prévisible et pour réduire la dépendance du pays à l égard des importations d électricité. 7 TVO a fait porter l essentiel de son effort sur la procédure officielle. Le mécanisme de communication parallèle qui s est instauré spontanément entre groupes d intérêt, organisations, citoyens à titre individuel, hommes politiques et médias est analysé de manière approfondie dans le rapport sur l étude de cas. Deu champions de l énergie nucléaire ont eercé une grande influence sur ce processus informel : les syndicats et la Confédération finlandaise de l industrie par le biais de son bureau d information économique (EIO). EIO a publié une brochure eposant les arguments fondamentau en faveur de la construction d une tranche nucléaire assortis de chiffres et de données factuelles. Cette brochure a été diffusée à l échelle nationale et présentée lors de séminaires organisés dans le pays. Ces acteurs pronucléaires ont centré leur argumentation sur l impact économique positif de cette cinquième tranche pour les affaires et l investissement, et, par ricochet, sur les effets de cette activité économique sur le financement des services publics. En janvier 2001, le gouvernement a voté la décision de principe par 10 voi contre 6 et 1 abstention. Le Parlement a ensuite débattu de cette question en trois occasions, et a commandité une étude d un comité et plusieurs rapports. Le vote de mai 2002 confirmait la décision de principe à une faible majorité (107 voi, soit approimativement 54 % pour, et 92 voi contre). Analyse La stratégie unique adoptée par les différents intervenants constitue l originalité du cas finlandais : «réseau d eperts, de partis politiques, de syndicats, d organisations professionnelles et d organisations non gouvernementales». La Confédération de l industrie, en particulier, s est très activement et ouvertement engagée au côtés de la compagnie d électricité dans la défense de la construction de la tranche nucléaire. D après TVO, dans la phase nationale de la décision de principe, les objectifs de la communication «étaient de faire de la centrale nucléaire un élément capital de la politique nationale énergétique et climatique». En plus de cet «argument politique», les partenaires industriels ont avancé des arguments démontrant la valeur économique de cette nouvelle source d électricité, établissant un rapport direct avec le maintien du bien être public. En Finlande, l argumentation des adversaires de l énergie nucléaire dans les débats publics consistait à tenter de démontrer que l énergie nucléaire pouvait être entièrement remplacée par des sources d énergie renouvelables. À l inverse, la large coalition d acteurs industriels et économiques insistait, dans son argumentation, sur le fait que tant l énergie nucléaire que les énergies renouvelables étaient nécessaires et qu elles devaient être développées simultanément. Pour appuyer cette thèse, l industrie s est engagée à construire des centrales utilisant à la biomasse, telle que les déchets de bois produit par la puissante industrie forestière nationales. Cette vision énergétique d ensemble allait dans le même sens que le programme du ministère du Commerce et de l Industrie en faveur du développement des sources d énergie renouvelables. En outre, elle était conforme à la déclaration de politique du gouvernement de 1999, elle-même profondément marquée par le protocole de Kyoto et les engagements européens : «Les nouveau moyens de production doivent faire appel à des solutions moins polluantes. Il ne faut eclure aucune option qui soit techniquement, économiquement et écologiquement réalisable». Ainsi, la position stratégique de l industrie finlandaise possédait au moins quatre qualités qui probablement ont séduit les autres intervenants et emporté leur conviction. Cette vision de la situation énergétique pouvait être qualifiée de sensée et de pragmatique. En prenant ouvertement parti pour l alliance de l énergie nucléaire et des énergies renouvelables, l industrie a fait preuve : 8 1) d un grand sens politique car elle confortait la politique nationale, donnant ainsi une impression d harmonie tout en facilitant l alignement éventuel du gouvernement et du parlement ; 2) d un grand sens écologique car elle faisait la part belle à des solutions moins polluantes ; 3) de beaucoup de bon sens parce qu elle a refusé de mettre «tous les œufs dans le même panier» et 4) d un sens aigu des affaires parce qu elle a opté pour l énergie nucléaire pour des raisons économiques tout en eploitant des bioénergies telles que les résidus de bois. La leçon à en tirer est la suivante : les différents partenaires doivent ensemble concevoir et faire connaître le rôle qui sera dévolu à l énergie nucléaire en tant que composante d un parc énergétique qui fait appel au bon sens et ne peut pas être taé d irrationalité, de partialité ou de sectarisme. À l évidence, il ne s agit pas simplement d un plaidoyer en faveur d une communication stratégique. Il s agit plutôt du constat qu un paysage énergétique diversifié fermement défendu par une gamme d intervenants a de meilleures chances d être accepté pour sa rationalité. La décision de principe, cet instrument de définition de la politique nationale, constitue aussi un outil stratégique intéressant pour la communication avec le public sur le rôle d une installation nucléaire. Cet instrument s inscrit dans un processus de décision par étapes et consiste à déclarer que le projet est jugé conforme au bien être global de la société. Il s agit d un jugement très solennel laissant peu de place au considérations partisanes. Entre la décision d un gouvernement ou d un parlement de construire une installation énergétique particulière et le fait de jug
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