La Cour constitutionnelle italienne arbitre des conflits entre l État et les régions : l interprétation du titre V de la Constitution

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La Cour constitutionnelle italienne arbitre des conflits entre l État et les régions : l interprétation du titre V de la Constitution Andrea DEFFENU Professeur Université de Cagliari I. La justice constitutionnelle
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La Cour constitutionnelle italienne arbitre des conflits entre l État et les régions : l interprétation du titre V de la Constitution Andrea DEFFENU Professeur Université de Cagliari I. La justice constitutionnelle en Italie II. La réforme du titre V, partie II, de la Constitution III. Le contentieux constitutionnel et la réalisation du titre V de la Constitution IV. Les décisions de la Cour constitutionnelle : a) les disciplines «entrelacées» et les matières «transversales» V. Les décisions de la Cour constitutionnelle : b) «l appel en subsidiarité» VI. La signification de l appel en subsidiarité VII. La Cour constitutionnelle gardienne des principes suprêmes I. La justice constitutionnelle en Italie Le XX e siècle s est caractérisé par une expansion continue de la justice constitutionnelle dans le monde, au point que dans de nombreuses démocraties la Cour constitutionnelle est devenue la clef de voûte du système constitutionnel, le gardien des règles constitutionnelles, l arbitre des conflits entre les pouvoirs de l État, ou de ceux entre l État et les régions 1. En Italie, en particulier, la Cour constitutionnelle s est trouvée, dès le début de ses travaux, au carrefour du système institutionnel, et elle a dû affronter des questions délicates et épineuses. Elle a ainsi jugé la légitimité constitutionnelle de lois sensibles du point de vue politique (on peut se rappeler la loi concernant la suspension des procès pour les hautes fonctions de l État) 2 ; elle a dû résoudre de complexes conflits d attribution entre les pouvoirs de l État (on peut se rappeler la question concernant 1. Voir par exemple P. Häberle, «Stato costituzionale. III) La Costituzione dello Stato costituzionale», in Enciclopedia giuridica Treccani, vol. XXIII, Rome, 2000 ; L. Elia, «Il ruolo delle Corti costituzionali nelle odierne democrazie», ; B. Ackerman, «The New Separation of Powers», Harvard Law Review, vol. 113, n o 3, janvier 2000, p. 633 sq. ; D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Paris, Montchrestien, 2006 ; M. Fromont, La Justice constitutionnelle dans le monde, Paris, Dalloz, Décision n o 24 / Voir A. Pugiotto, «Sull immunità delle alte cariche una sentenza di mezzi silenzi», CRDF, n o 5, 2006, p 116 Variétés le pouvoir d accorder la grâce) 3 ; elle s est prononcée sur l admissibilité de nombre de référendums abrogatifs d une loi (on peut se rappeler le référendum concernant la loi sur le divorce) 4 ; enfin, la Cour a fait respecter la répartition des fonctions législatives entre l État et les régions 5. Une activité aussi intense a, inévitablement, généré de fortes frictions entre la Cour constitutionnelle et les autres pouvoirs de l État, en particulier le Parlement, comme, par exemple, en ce qui concerne l interprétation divergente de quelques règles constitutionnelles 6. Si, dans quelques hypothèses, la Cour constitutionnelle a eu la force «politique» suffisante pour adopter des décisions explosives et sensationnelles, comme la déclaration de non-conformité à la Constitution de l usage de réitérer les décrets-lois 7, dans d autres cas, peut-être à cause de désaccords entre ces mêmes juges constitutionnels, elle a préféré rendre des décisions interlocutoires 8. Quoi qu il en soit, la Cour constitutionnelle italienne assume désormais une position centrale dans les dynamiques de la forme du gouvernement et de la forme d État. Pour montrer au lecteur la position centrale acquise par la Cour constitutionnelle en Italie, il m a paru significatif d analyser la jurisprudence constitutionnelle concernant la répartition des fonctions législatives entre l État et les régions après la réforme du titre V, partie II, de la Constitution. Je tâcherai de montrer comment la Cour constitutionnelle a trouvé un équilibre correct entre les instances régionales et les instances étatiques, se rapportant aux principes suprêmes de la Constitution, et en particulier aux principes d unité et d indivisibilité de la République. II. La réforme du titre V, partie II de la Constitution L une des réformes constitutionnelles les plus importantes des dernières années en Italie a produit une nouvelle version du titre V, partie II, de la Constitution, concernant les rapports entre l État, les régions et les communes. Les régions italiennes, grâce aux lois constitutionnelles n o 1 / 1999 et 2 / 2001, peuvent choisir leur forme de gouvernement, par exemple décider si le président de la région est élu au suffrage universel et direct, ou s il est élu par le Conseil régional. À cause de l influence exercée par le modèle transitoire imposé par la réforme, toutes les régions italiennes ont néanmoins opté pour une forme de gouvernement qui prévoit l élection directe du président de la région et un mécanisme de stabilité entre l Exécutif régional et le Conseil régional appelé simul stabunt simul cadent 9. Le choix d une forme de gouvernement qui a donné une plus grande stabilité à l Exécutif régional par rapport au passé, a seulement devancé la loi constitutionnelle n o 3 / 2001, qui a refaçonné la subdivision des fonctions législatives, réglementaires et administratives entre l État, les régions, les provinces, les villes métropolitaines et les communes 10. Les pressions politiques exercées par les régions du Nord, et canalisées au Parlement par le parti de la Lega Nord, mais aussi la nécessité d approuver des réformes constitutionnelles qui pouvaient relégitimer une classe politique décimée par les scandales judiciaires de Tangentopoli 11, ont favorisé l approbation d une loi constitutionnelle qui a bien renforcé les collectivités locales. 3. Décision n o 200 / Voir A. Pugiotto, «Castelli di carta sul potere di grazia», ; M. Siclari, «Alcuni interrogativi suscitati dalla sentenza n. 200 del 2006 della Corte costituzionale», ; G. Gemma, «Grazia e rieducazione del condannato : una dissenting opinion», ; T.F. Gipponi, «Potere di grazia e controfirma ministeriale : là dove (non) c è la responsabilità, là c è il potere», ; M. Timpani, «La rappresentanza dell unità nazionale può costituire fondamento del potere di grazia?», ; M. Gorlani, «Una nuova dimensione costituzionale per il Capo dello Stato?», ; La grazia contesa. Titolarità ed esercizio del potere di clemenza individuale, R. Bin, G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi (éd.), Turin, Giappichelli, 2006 ; P. Armaroli, Grazia a Sofri? Un intrigo costituzionale, Soveria Mannelli, Rubettino, Décision n o 169 / Voir T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Linemanti di diritto regionale, Milan, Giuffrè, Je pense, par exemple, à la question concernant l interprétation de l art. 513 c.p.p., qui a conduit le Parlement à la révision de l art. 111 Cost. Voir E. Grosso, «Parlamento e Corte costituzionale», in Il Parlamento, L. Violante (éd.), Turin, Einaudi, 2001, p. 443 sq. ; A. Deffenu, «Alcuni casi (controversi) di applicazione diretta della Costituzione : i giudici di fronte al giusto processo», in Il giudizio sulle leggi e la sua «diffusione», E. Malfatti, R. Romboli, E. Rossi (éd.), Turin, Giappichelli, 2002, p. 453 sq. 7. Décision n o 360 / Voir A. Simoncini, Le funzioni del decreto-legge. La decretazione d urgenza dopo la sentenza n o 360 / 1996 della Corte costituzionale, Milan, Giuffrè, 2003 ; A. Celotto, L abuso del decreto-legge. Vol. 1 : Profili teorici, evoluzione storica e analisi morfologica, Padoue, Cedam, Voir G. Zagrebelsky, Principi e voti. La Corte costituzionale e la politica, Turin, Einaudi, Art. 122, al. 4 : «Le Président de l exécutif régional, sauf si le statut régional dispose autrement, est élu au suffrage universel et direct» ; art. 126, al. 4 : «L approbation de la motion de censure à l encontre du Président de l exécutif régional élu au suffrage universel et direct, ainsi que sa destitution, son empêchement définitif, son décès ou sa démission volontaire entraînent la démission de l exécutif et la dissolution du Conseil. En tout cas, les démissions contemporaines de la majorité des membres du Conseil entraînent les mêmes conséquences». Voir M. Carli, C. Fusaro, «Elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e autonomia statutaria delle Regioni», in Commentario della Costituzione, A. Pizzorusso (dir.), Bologne Rome, Zanichelli Foro it., Pour ce qui concerne le pouvoir réglementaire, l art. 117, al. 6, établit que «Le pouvoir réglementaire échoit à l État dans les matières de législation exclusive, mais l État peut déléguer cette dernière aux régions. Le pouvoir réglementaire échoit aux régions dans toutes les autres matières. Il appartient aux communes, aux provinces et aux villes métropolitaines le pouvoir réglementaire ayant trait à l organisation et à l exécution des fonctions qui leur sont attribuées». 11. Voir C. Tullio Altan, R. Cartocci, La coscienza civile degli italiani. Valori e disvalori. L Italia di tangentopoli e la crisi del sistema partitico, Udine, Gaspari, 1997. La Cour constitutionnelle italienne arbitre des conflits entre l État et les régions : l interprétation du titre V de la Constitution 117 Pour bien comprendre le changement constitutionnel qui s est produit on peut analyser les règles constitutionnelles les plus significatives. Tout d abord l art. 114 Cost. établit que «la République se compose des communes, des provinces, des villes métropolitaines, des régions et de l État». Ceci signifie qu aujourd hui l État est seulement l une des composantes de la République, et que les collectivités locales possèdent la même «dignité constitutionnelle» que lui. En outre, l art. 127 Cost. a modifié l accès direct à la Cour constitutionnelle et il a instauré un régime de parité entre l État et les régions. En effet, jusqu en 2001, le gouvernement pouvait saisir la Cour de la question de la légitimité constitutionnelle d une loi régionale avant sa publication ; au contraire, les régions pouvaient saisir la Cour seulement après la publication de la loi étatique. Depuis la réforme constitutionnelle de 2001, le gouvernement, lorsqu il «estime qu une loi régionale excède la compétence de la région», peut également «saisir la Cour constitutionnelle de la question de la légitimité constitutionnelle dans les soixante jours qui suivent sa publication» 12. La position constitutionnelle des régions italiennes se voit donc profondément transformée. Ce changement apparaît avec plus de netteté encore si l on analyse la nouvelle répartition des fonctions législatives entre l État et les régions ordinaires 13. Le législateur constitutionnel a décidé de renverser le critère de répartition des matières, s inspirant des États fédéraux 14. L État italien, aujourd hui, a le pouvoir exclusif de légiférer seulement dans les matières indiquées par l art. 117, al Il s agit des matières traditionnellement attribuées au pouvoir étatique, comme par exemple la politique étrangère, l immigration, la défense et les forces armées, la citoyenneté, etc. L art. 117, al. 3 a également introduit une table des matières qui font l objet de législations concurrentes, dans le sens où «le pouvoir législatif échoit aux régions, sous réserve de la fixation des principes fondamentaux, qui relève de la législation de l État». Il s agit d une liste longue et hétérogène, qui comprend, par exemple, le commerce extérieur, la recherche scientifique et technologique, la protection civile, la production, le transport et la distribution nationale de l énergie, etc. Enfin, comme dans les États fédéraux, l art. 117, al. 4, a établi que «dans toutes les matières qui ne sont pas expressément réservées à la législation de l État, le pouvoir législatif échoit aux régions». Pour le moment, donc, on peut mettre en évidence que la réforme constitutionnelle italienne a produit une répartition rigide des compétences législatives, en utilisant des critères d ordre matériel, mais seulement en apparence. En réalité, on montrera que la solution interprétative adoptée par la Cour constitutionnelle est bien plus complexe et agencée. III. Le contentieux constitutionnel et la réalisation du titre V de la Constitution Après l entrée en vigueur de la loi constitutionnelle n o 3 / 2001 est tombé le rideau des institutions. Ce n est qu avec la loi n o 131 / 2003 que le Parlement a partiellement mis en place les nouvelles règles constitutionnelles 16. Toutefois, cette même loi n o 131 / 2003, qui a délégué au gouvernement l exercice de la fonction législative pour la réalisation du titre V, n a pas été mise en application. En absence d une orientation politique bien définie, l État et les régions ont commencé à légiférer et à superposer les deux législations. Ceci a provoqué la naissance d un contentieux sans précédents devant la Cour constitutionnelle, saisie à travers l accès direct prévu par l art. 127 Cost. Pour la première fois dans l histoire de la Cour constitutionnelle, en 2004 et 2005, les décisions rendues par suite d un accès direct principal ont dépassé celles rendues par voie d exception 17. Les régions ont saisi la Cour en contestant, en général, que beaucoup des lois étatiques ont ignoré la nouvelle répartition des fonctions législatives, et qu elles ont empiété sur les compétences réservées par la Constitution aux régions. Au contraire, l État a soumis à la Cour constitutionnelle de nombreuses lois régionales en contestant l interprétation de l art. 117 proposée par les régions parce qu elle ne tenait pas compte des compétences étatiques suffisantes pour justifier une intervention législative de l État. 12. Voir A. Cerri, Corso di giustizia costituzionale, Milan, Giuffrè, 2004, p. 278 sq. 13. Pour les régions spéciales voir l art. 116, al. 1, Cost. : «Des formes et des conditions particulières d autonomie sont attribuées au Frioul-Vénétie Julienne, à la Sardaigne, à la Sicile, au Trentin-Haut Adige / Tyrol du Sud et à la Vallée d Aoste, selon les statuts spéciaux respectifs adoptés par loi constitutionnelle». 14. Voir S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, Bologne, Il Mulino, 2005, p. 45 sq. 15. Art. 117, al. 2, Cost. : «L État a le pouvoir exclusif de légiférer dans les matières suivantes : a) politique étrangère et relations internationales de l État ; relations de l État avec l Union européenne ; droit d asile et statut juridique des ressortissants d États qui ne sont pas membres de l Union européenne ; b) immigration ; c) relations entre la République et les confessions religieuses ; d) défense et forces armées ; sécurité de l État ; armes, munitions et explosifs ; e) monnaie, protection de l épargne et marchés financiers ; protection de la concurrence ; système de change ; système fiscal et comptable de l État ; péréquation des ressources financières ; f) organes de l État et lois électorales respectives ; référendums d État ; élection du Parlement européen ; g) ordre et organisation administrative de l État et des établissements publics nationaux ; h) ordre public et sécurité, à l exclusion de la police administrative locale ; i) citoyenneté, état civil et registres de l état civil ; l) juridiction et règles de procédure ; loi civile et loi pénale ; justice administrative ; m) fixation des niveaux essentiels des prestations se rapportant aux droits civils et sociaux qui doivent être garantis sur l ensemble du territoire national ; n) normes générales en matière d éducation ; o) sécurité sociale ; p) législation électorale, organes directeurs et fonctions fondamentales des communes, des provinces et des villes métropolitaines ; q) douanes, protection des frontières nationales et prophylaxie internationale ; r) poids, mesures et temps légal ; coordination des informations, coordination statistique et informatique des données de l administration étatique, régionale et locale ; œuvres de l esprit ; s) protection de l environnement, de l écosystème et du patrimoine culturel». 16. Voir Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n o 131, G. Falcon (éd.), Bologne, Il Mulino, En 2004, les décisions rendues par suite d un accès direct principal ont été au nombre de 81 ; celles rendues par voie d exception ont été de 63 ; en 2005 les décisions rendues par suite d un accès direct principal ont été de 85 ; celles rendues par voie d exception ont été de 80. 118 Variétés IV. Les décisions de la Cour constitutionnelle : a) les disciplines «entrelacées» et les matières «transversales» Si du point de vue théorique l art. 117 Cost. définit avec une clarté suffisante les compétences exclusives et concurrentes de l État et des régions, la pratique constitutionnelle a été dès le début plus complexe. Souvent, en effet, un secteur déterminé du système juridique ne peut être parfaitement limité à une matière spécifique, et donc à la compétence de l État ou des régions, mais il est rattachable à une pluralité de matières, comme par exemple le Code des communications électroniques 18. La Cour constitutionnelle (décision n o 336 / 2005) a établi que la discipline du Code des communications électroniques est rattachable aux matières exclusives de l État (par exemple, la loi civile, art. 117, al. 2, lettre l), comme aux matières de législation concurrente (par exemple, la protection de la santé et le système des communications). Il s ensuit que l on devra vérifier chaque fois si la compétence est étatique, régionale, ou concurrente sur la base d un critère de priorité 19. C est-à-dire que la Cour constitutionnelle estime que pour comprendre si la discipline qui fait l objet d une loi étatique ou régionale est rapportable à une matière spécifique plutôt qu à une autre matière, il faut extrapoler la ratio générale de la loi : chaque fois qu il sera possible de rapporter une certaine discipline à une matière ou à une autre matière ; d autres fois et l on peut rappeler ici le cas du decoder pour la télévision numérique 20 il faudra reconnaître l impossibilité de démêler une discipline complexe et rapportable à plusieurs matières. Ces décisions de la Cour constitutionnelle ont brisé l idée naïve qui a accompagné l écriture de l art. 117 Cost., c est-à-dire la possibilité de distribuer ex ante, une fois pour toutes et avec rigidité, les compétences législatives étatiques et régionales. Autrement dit, est remontée à la surface une réalité plus complexe : les matières qui font l objet d une loi s entrelacent souvent et, par conséquence, elles empêchent que la discipline qui fait l objet d une loi soit rapportable au pouvoir exclusif de l État ou des régions. Au contraire, l objet d une loi est souvent aisément rapportable à plusieurs matières qui échoient à l État comme aux régions. La Cour constitutionnelle italienne, à bien y réfléchir, a indiqué une route différente de celle qui a provoqué les différenciations entre l État et les régions, et par conséquence le lourd contentieux décrit : si les compétences étatiques et régionales s entrelacent, et donc se concentrent sur les compétences concurrentes plutôt que sur les compétences exclusives, l État et les régions doivent se rappeler au principe de collaboration loyale, c est-à-dire qu il faut chercher des ententes pour prévenir un éventuel conflit devant la Cour constitutionnelle 21. La jurisprudence constitutionnelle qui a théorisé les disciplines entrelacées est seulement le premier élément introduit par la Cour constitutionnelle pour résoudre les conflits entre l État et les régions. Le second élément novateur introduit a été l individualisation des matières «transversales» : certaines compétences qui font l objet de la législation exclusive de l État a établi la Cour ne sont pas des véritables matières, mais des «valeurs constitutionnellement protégées» qui «coupent» transversalement toutes les compétences concurrentes et exclusives. Un exemple est fourni par la protection de l environnement, qui fait l objet de législations étatiques exclusives (art. 117, al. 2, lettre s). Selon la Cour, la protection de l environnement n est pas une véritable matière, mais une valeur constitutionnelle, protégée par l art. 9 Cost., et elle est donc un principe fondamental de la Const
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