Rapport du Conseil fédéral sur les limites d âge en vigueur dans les cantons et les communes pour les membres des organes exécutifs et législatifs

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03.0xx Rapport du Conseil fédéral sur les limites d âge en vigueur dans les cantons et les communes pour les membres des organes exécutifs et législatifs (en exécution de la motion Egerszegi-Obrist. Discrimination des aînés. Remise d un rapport, n, motion transmise par le Conseil national le 21 mars 2003 sous forme de postulat) du Aperçu Le présent rapport s inscrit dans le sillage de la motion Egerszegi-Obrist ( n), déposée à la suite des discussions auxquelles a donné lieu la décision prise par la commune de Madiswil de limiter de manière générale à 70 ans l exercice de fonctions politiques. La motion demande l élaboration d un rapport consacré aux limites d âge en vigueur dans les cantons et les communes pour les membres des organes exécutifs et législatifs. L auteur de la motion estime que de telles mesures posent un problème social et qu une limitation de la durée de fonction serait plus appropriée. Le Conseil fédéral a reconnu le bien-fondé de cette requête et a recommandé de transmettre la motion sous la forme d un postulat. Le Conseil national l a suivi dans cette voie (ch. 1). Le Conseil suisse des aînés a recouru devant l autorité de surveillance du canton de Berne pour attaquer la décision de la commune de Madiswil; les autorités concernées ne sont pas entrées en matière, arguant que le conseil n était pas habilité à recourir. Il a également enquêté auprès des cantons pour s informer des limites d âge prévues par les législations cantonales et communales; les réponses qui lui ont été retournées étaient soit incomplètes, soit insuffisamment précises. Enfin, il a demandé un avis de droit aux professeurs Markus Schefer et René Rhinow sur la question de la constitutionnalité des limites d âge pour les fonctions politiques (ch. 2). Le débat soulevé par les limites d âge a eu de premières retombées politiques dans le canton de Berne: le Grand Conseil a en effet accepté quatre interventions demandant la suppression des limites d âge. Le gouvernement bernois a alors ouvert une procédure de consultation sur une révision partielle de la loi sur les communes: en vertu de cette révision, les communes ne seraient plus autorisées à fixer des limites d âge générales; des limites d âge raisonnables ne seraient recevables que dans des cas dûment justifiés. En juin 2003, l assemblée communale de Madiswil revenait sur sa décision et supprimait, à l unanimité des voix, la limite d âge (ch. 3). Donnant suite à la motion, le Conseil fédéral a diligenté une enquête sur les limites d âge en vigueur dans les cantons et les communes. En accord avec les organisations intercantonales et intercommunales, les chancelleries d Etat ont été invitées à recueillir, sur la base de questionnaires, les données des cantons et des communes. Le retour des données n a malheureusement pas été rigoureux: 16 chancelleries d Etat ont enquêté sur leur territoire; les données de plusieurs communes font néanmoins défaut dans 11 cantons. 10 autres cantons se sont contentés de fournir des informations succinctes sur la situation dans leurs communes. Si les données relatives aux cantons présentées à l annexe 1 peuvent être considérées comme exhaustives, tel n est pas le cas pour les données des communes de l annexe 2. Les données fournies reposent en effet sur les questionnaires remplis par 1161 communes, soit moins de la moitié des 2842 communes que compte la Suisse. Pour ce qui précède, les informations sur les limites d âge en vigueur dans les communes doivent donc être considérées comme des indications minimales. Les résultats de l enquête permettent de brosser le tableau suivant (ch. 4): 2 Cantons: Exécutifs cantonaux: 4 cantons (BE, GL, AR, AI) placent à 65 ans la limite d éligibilité et d exercice d une fonction. Législatifs cantonaux: 1 canton (AI) place à 65 ans la limite d éligibilité et d exercice d une fonction. Commissions extra-parlementaires avec ou sans pouvoir de décision: 12 cantons (ZH, BE, LU, FR, BL, AI, SG, GR, TG, VD, GE, JU) fixent la limite d éligibilité entre 64 et 75 ans; 17, resp. 16 cantons (ZH, BE, LU, FR, BL, SH, AR, AI, SG, GR, AG, TG, TI, VD, VS, GE, JU) placent la limite d exercice d une fonction entre 64 et 75 ans. Représentants du canton au sein d entreprises de droit public ou de droit privé (administrateurs): dans 8 cantons (ZH, BE, FR, BL, SG, VD, GE, JU), l âge maximum va de 64 à 75 ans; dans 13 cantons (ZH, BE, FR, BL, SH, SG, AG, TI, VD, VS, GE, JU), la limite d âge se situe entre 64 et 75 ans. Communes: Membres des exécutifs communaux exerçant leur fonction à titre principal: dans 3 cantons (BE, LU, SG), des communes fixent l âge maximum d éligibilité et la limite d âge pour l exercice d une fonction entre 64 et 74 ans. Membres des exécutifs communaux exerçant leur fonction à titre accessoire: dans 8 cantons (BE, LU, SG, GR, VS, NE, GE, JU), des communes fixent l âge maximum d éligibilité entre 61 et 70 ans et la limite d âge pour l exercice d une fonction entre 65 et 74 ans. Parlement communal: dans 2 cantons (GR, NE), des communes fixent l âge maximum d éligibilité entre 60 et 70 ans; dans 3 cantons (BE, GR, NE), des communes placent la limite d âge pour l exercice d une fonction entre 65 et 74 ans. Assemblée communale: aucune commune sous revue ne subordonne la participation à l assemblée communale à un âge maximum ou à une limite d âge. Commissions extra-parlementaires avec pouvoir de décision: dans 9 cantons (BE, LU, BL, SG, GR, TG, VS, NE, GE), des communes fixent l âge maximum d éligibilité entre 61 et 75 ans; dans 9 cantons (BE, LU, BL, SG, GR, VD, VS, NE, GE), des communes placent la limite d âge pour l exercice d une fonction entre 65 et 75 ans. Commissions extra-parlementaires sans pouvoir de décision: dans 11 cantons (ZH, BE, LU, BS, BL, SG, GR, TG, VS, NE, GE), des communes fixent l âge maximum d éligibilité entre 61 et 75 ans; dans 11 cantons (ZH, BE, LU, BS, BL, SG, GR, VD, VS, NE, GE), des communes placent la limite d âge pour l exercice d une fonction entre 65 et 75 ans. Représentants de la commune au sein d entreprises de droit public ou de droit privé (administrateurs): dans 11 cantons (ZH, BE, LU, BS, BL, SG, 3 GR, TG, VS, NE, GE), des communes fixent l âge maximum d éligibilité entre 60 et 75 ans; dans 12 cantons (ZH, BE, LU, BS, BL, SG, GR, TG, VD, VS, NE, GE), des communes placent la limite d âge pour l exercice d une fonction entre 65 et 74 ans. Sous le régime de l ancienne constitution, l Assemblée fédérale avait garanti deux constitutions cantonales qui prévoyaient des limites d âge pour les membres de leur gouvernement, l une d entre elles en fixant aussi à l attention des membres du Conseil des Etats. A l époque déjà, cette pratique avait suscité des réserves de la part du Conseil fédéral, particulièrement en ce qui concerne les membres du parlement. Selon lui, de telles mesures sont contraires au droit lorsqu elles ont pour conséquence d exclure un groupe important d électeurs de la possibilité d être directement représentés. L ordonnance sur les commissions prévoit une limite d âge générale de 70 ans pour les membres des commissions fédérales. Avec la nouvelle constitution fédérale, qui interdit pour la première fois toute discrimination fondée sur l âge, la limite d âge n est plus pratiquée dans les commissions; elle ne concernerait d ailleurs qu une dizaine de membres exerçant leur fonction à titre principal sur un total de 188 commissions (ch. 5). La constitutionnalité des limites d âge doit s apprécier à la lumière du principe de non-discrimination et, s agissant d élections populaires, de celui de la libre formation de l opinion des citoyens et des citoyennes et de l expression fidèle et sûre de leur volonté. En vertu du principe de non-discrimination, un traitement particulier en raison de l âge ne peut être admis que s il poursuit un objectif légitime et si la mesure en question est appropriée, nécessaire et raisonnable. Des conditions plus strictes encore s appliquent lors d élections par le peuple: seuls des motifs impérieux peuvent justifier une restriction du droit de se faire élire et d exprimer sa volonté. La doctrine est unanime pour dire que, de manière générale, les limites d âge ne doivent plus être admises dans le cadre de l élection des membres des organes législatifs. Pour ce qui est des membres des organes exécutifs élus par le peuple, les avis divergent sur un point. Si tout le monde s accorde à penser que les limites d âge sont parfaitement irrecevables dans le cadre de fonctions exercées à titre accessoire, en revanche, pour les charges assumées à titre principal, les uns excluent catégoriquement toute limite d âge tandis que les autres pensent qu une limite de 70 ans peut se justifier. Pour les autorités non élues par le peuple donc les membres de commissions, certains estiment qu une limite d âge peut se justifier dans des cas bien précis: une limite de 70 ans n est pas d emblée exclue lorsque la commission concernée traite exclusivement de questions techniques ou spécialisées. Enfin, d autres considèrent qu une limite de 70 ans est trop basse (ch. 6). Les limites d âge s avèrent être des mesures inutiles et inappropriées tant sur un plan stratégique que social: en 1880, l espérance de vie était de 42 ans; elle est actuellement de 80 ans. Notre système de milice repose sur la disponibilité de chacun à assumer des tâches en faveur de la communauté; or, selon les résultats d une enquète publiés en décembre 2002, seulement 24 % de la population est prête à s investir, le manque de motivation étant principalement dû au poids des obligations professionnelles. Les personnes à la retraite sont, elles, libérées de ces obligations, mais les limites d âge les empêchent de se mettre au service de la collectivité. Les 4 limites d âge manquent de nuances; elles ne tiennent guère compte des aptitudes individuelles. Que ce soit dans les domaines de la politique, de la culture ou des sciences, l histoire nous montre que les personnes plus âgées sont capables de grandes choses (ch. 7). Pour ce qui précède, le Conseil fédéral est d avis que les limites d âge générales sont des mesures inappropriées. Le Conseil fédéral s oppose de manière générale aux limites d âge pour les autorités élues par le peuple. Celui-ci doit avoir la liberté de choisir. Des limites d âges ne devraient pas non plus s appliquer aux autorités non élues par le peuple. Même si un certain nombre de cantons et de communes imposent des limites d âge aux membres de leurs commissions, le Conseil fédéral recommande d abandonner cette pratique. En vertu du droit en vigueur, les autorités fédérales sont habilitées à se prononcer sur la constitutionnalité des limites d âge dans deux situations seulement: lors de la garantie, par l Assemblée fédérale, des constitutions cantonales et dans la procédure de juridiction constitutionnelle du Tribunal fédéral (ch. 8). 5 Rapport 1 Le point de la situation Le 17 septembre 2002, la conseillère nationale Egerszegi-Obrist déposait une motion ( n) dans laquelle elle demandait au Conseil fédéral de faire dresser un inventaire des discriminations basées sur l âge. «Le rapport devra indiquer les cantons et les communes qui connaissent une limite d âge pour les membres de l exécutif ou du législatif, et ainsi donner des renseignements sur l ordre de grandeur des mesures nécessaires». Dans son développement, la conseillère nationale précisait: «L introduction d une limite d âge générale pour les fonctions publiques dans la commune bernoise de Madiswil a déclenché un débat public sur la question des limites d âge pour les fonctions politiques. L introduction d une limite d âge pour l éligibilité dans l exécutif local n est pourtant qu un exemple parmi les nombreuses discriminations faites aux aînés et les limitations des droits politiques existant au niveau local aussi bien que cantonal. Une limitation du droit de vote actif ou passif en raison de l âge représente une atteinte au principe d égalité consacré à l art. 8, al. 1 de la Constitution fédérale ainsi qu au droit de pouvoir exercer tous les droits de participation prévus dans l ordre juridique, droit qui fait partie des droits politiques, lesquels sont garantis par l art. 34, al. 1 de la Constitution. De plus, la Constitution fédérale interdit explicitement toute discrimination en raison de l âge (art. 8, al. 2 cst.). L exclusion des seniors de certaines fonctions peut également être considérée sur le plan sociopolitique. Comme les retraités, à cause de l évolution démographique que connaît notre société, ont de plus en plus de pouvoir sur les plans politique et économique, alors que l influence de la population active a plutôt tendance à diminuer, cette situation pourrait déboucher sur un conflit de générations, ce qui créerait des discriminations à l égard des seniors. Je pense pourtant que le potentiel (politique) de la génération plus âgée doit continuer à être utilisé dans notre société, car la grande majorité des seniors âgés de 70 ans sont encore en pleine possession de leurs moyens et disposent souvent d une expérience précieuse. Afin de favoriser la rotation parmi les titulaires d une fonction, mais aussi d empêcher, d une part, les élus de siéger pendant des années et, d autre part, un vieillissement de certaines assemblées, j estime que la limitation de la durée du mandat est un instrument adéquat. De plus, les électeurs disposent d une capacité de discernement suffisamment grande pour savoir dans quelle mesure le profil d un candidat ou d une candidate correspond aux exigences de la fonction publique concernée». Le Conseil fédéral a répondu: «Nous partageons le point de vue de l auteur de la motion, selon laquelle une limite d âge générale est problématique au niveau sociopolitique, ce d autant plus dans un système politique qui, comme le nôtre, repose sur le concept de milice. Nous partageons également les réflexions par rapport à des limites d âge pour empêcher des élus de siéger pendant des années; une limitation de la durée du mandat est plus adéquate et n est pas discriminante. La motion exige un rapport qui indique les limites d âge dans les cantons et les communes. Nous sommes prêts à établir un tel rapport. A la lumière de l art. 22 bis de la loi sur les rapports entre les conseils, nous considérons qu à cette fin le postulat est l instrument 6 adéquat. Ce dernier simplifie, de plus, la procédure». Le Conseil fédéral a ainsi demandé que la motion soit transformée en postulat. Le 21 mars, 2003, le Conseil national a transmis la motion sous forme de postulat. 2 Les démarches du Conseil suisse des aînés (CSA) L introduction d une limite d âge par la commune de Madiswil a également amené le Conseil suisse des aînés à s intéresser de près au problème posé par les discriminations liées à l âge: le CSA a porté la décision de la commune bernoise devant l autorité cantonale de surveillance (ch. 2.1) et a demandé à des experts un avis de droit sur la constitutionnalité des limites d âge (ch. 2.3). 2.1 Recours contre la décision de la commune Le Conseil communal de Madiswil a invité l assemblée communale réunie le 15 mai 2002 à assouplir l art. 33 de son règlement d organisation en faisant passer de deux à trois le nombre de mandats admis. Selon lui, cette mesure devait permettre de mieux exploiter le potentiel des personnes intéressées par la politique et leur expérience des affaires publiques. A l issue de cette même assemblée, une requête individuelle a également demandé d introduire une limite d âge de 70 ans afin d éviter que certains élus ne restent en fonction pendant des années. L assemblée communale a approuvé cette proposition et l art. 33 du règlement d organisation a été complété en conséquence par un nouvel al. 7. N entendant pas la chose de cette oreille, le Conseil suisse des aînés a, le 13 juin 2002, saisi l Office des affaires communales et de l organisation du territoire du canton de Berne, auquel revient la compétence d approuver les modifications des règlements d organisation des communes. Le Conseil suisse des aînés a argué que la limite d âge prévue contrevenait à l art. 8, al. 2 de la Constitution fédérale, qui interdit, entre autres, les discriminations liées à l âge, et a invité l office à ne pas approuver cette disposition. Dans sa décision du 29 juillet 2002, l office a déclaré qu il n entrerait pas en matière et a approuvé la modification proposée. Selon lui, le Conseil des aînés n a pas qualité pour recourir, ceci pour deux raisons. D abord, cette qualité est reconnue aux personnes physiques et aux personnes morales; or, le Conseil suisse des aînés n est qu une société simple. Ensuite, le règlement d organisation de la commune de Madiswil ne concerne pas directement le Conseil des aînés: les recourants ne sont pas domiciliés sur le territoire communal et n envisagent pas de s y établir dans un futur proche. D un strict point de vue des droits fondamentaux, l office considère que les limites d âge prévues sont recevables. Les limites d âge touchent le principe de non-discrimination liée à l âge (art. 8, al. 2, Cst.), le droit de vote passif (art. 34, Cst.) et le principe d égalité (art. 8, al. 1, Cst.). Néanmoins, elles sont généralement reconnues. En l occurrence, les conditions requises pour une limitation des droits fondamentaux (art. 36 Cst.) sont remplies: la base légale est donnée (art. 33 du règlement d organisation) et l intérêt public existe bel et bien puisque la proposition a été approuvée par l assemblée communale. Au demeurant, la limite de 70 ans est conforme au principe de proportionnalité car il s agit ici d une décision politique. L office précise encore que sa décision peut exclusivement être contestée par un 7 parti politique pouvant faire valoir un intérêt digne d être protégé. Il ne reconnaît pas ce droit au Conseil suisse des aînés, raison pour laquelle celui-ci n a pas pu porter l affaire devant le Conseil-exécutif. 2.2 Enquête auprès des cantons Le 12 août 2002, le Conseil suisse des aînés a adressé les questions suivantes aux chancelleries d Etat de tous les cantons: le droit cantonal fixe-t-il des limites d âge pour l éligibilité à des charges publiques (membres des organes exécutifs et législatifs) ou dans des commissions cantonales? Existe-t-il, dans le canton, des communes qui pratiquent ce type de limites d âge? Les résultats de cette enquête sont les suivants: des limites d âge aux niveaux cantonal et communal existent dans 3 cantons, des limites d âge au seul niveau cantonal existent dans 8 cantons, des limites d âge au seul niveau communal existent dans 1 canton, 9 cantons ne pratiquent aucune limite d âge, que ce soit au niveau cantonal ou communal, 8 cantons n ont pas été en mesure de dire s il existe des limites d age dans leurs communes. Toutes les chancelleries d Etat ont répondu au questionnaire; les réponses de certaines d entre elles étaient toutefois incomplètes. 2.3 Demande d un avis de droit sur la recevabilité des limites d âge pour l exercice de charges politiques, vue sous l angle des droits fondamentaux Le Conseil suisse des aînés a invité les professeurs Markus Schefer et René Rhinow, de l Université de Bâle, à rendre un avis de droit sur la recevabilité légale des limites d âge et leur a notamment demandé de répondre aux questions suivantes: Quand est-il constitutionnellement recevable d interdire à une personne d accepter et d exercer une cha
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