STRATEGIE NATIONALE DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DES ACTEURS DE LA DECENTRALISATION AU BURKINA FASO

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Ministère de l Administration Territoriale, de la Décentralisation et de la Sécurité BURKINA FASO Unité-Progrès-Justice STRATEGIE NATIONALE DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DES ACTEURS DE LA DECENTRALISATION
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Ministère de l Administration Territoriale, de la Décentralisation et de la Sécurité BURKINA FASO Unité-Progrès-Justice STRATEGIE NATIONALE DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DES ACTEURS DE LA DECENTRALISATION AU BURKINA FASO Appui Technique et Financier : Programme Décentralisation / Développement Communal STRATEGIE NATIONALE DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DES ACTEURS DE LA DECENTRALISATION AU BURKINA FASO CONCEPTION : Ministère de l Administration Territoriale, de la Décentralisation et de la Sécurité (MATDS) Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Sécurité Sociale (MFPTSS) Ecole Nationale d Administration et de Magistrature (ENAM) / Département Collectivités Territoriales APPUI TECHNIQUE ET FINANCIER : Programme Décentralisation / Développement Communal Copyright 2011 MATDS Première édition, novembre PREFACE 3 SIGLES ET ABREVIATIONS AGEDECOL AMBF APC ARBF CASEM CGCT CND CONAD CSLP CSMOD CT DOGAGE EFP/TP EFTP ENAM ENAREF ENP ESTPO FICOD FODECOL FODECOM FPDCT INFTS INJEPS INSD IRA MATDS MEF MENA MFPTSS ONG OSC PAGE PAO PCD Agence d Appui à la Gestion et au Développement des Collectivités Locales Association des Municipalités du Burkina Faso Approche Par les Compétences Association des Régions du Burkina Faso Conseil d Administration du Secteur Ministériel Code Général des Collectivités Territoriales Commission Nationale de la Décentralisation Conférence Nationale de la Décentralisation Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté Cadre Stratégique de Mise en Œuvre de la Décentralisation Collectivités Territoriales Document cadre de renforcement de la capacité institutionnelle de gestion de l'économie Ecole de Formation Professionnelle des Travaux Publics Ecole de Formation Technique et Professionnelle Ecole Nationale d Administration et de Magistrature Ecole Nationale des Régies Financières Ecole Nationale de Police Ecole Supérieure des Travaux Publics de Ouagadougou Fonds d Investissement des Collectivités Décentralisées Fonds d Appui au Développement des Collectivités Locales Fonds de Démarrage et de développement des Communes Fonds Permanent pour le Développement des Collectivités Territoriales Institut National de Formation en Travail Social Institut National de la Jeunesse, de l Education Physique et des Sports Institut National de la Statistique et de la Démographie Institut Régional d Administration Ministère de l Administration Territoriale de la Décentralisation et de la Sécurité Ministère de l Economie et des Finances Ministère de l Education Nationale et de l Alphabétisation Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Sécurité Sociale Organisation Non Gouvernementale Organisation de la Société Civile Programme d'appui à la Gestion de l'economie Plan d Actions Opérationnel Plan Communal de Développement 4 PDDC PRCA PRGE PRONAGE PTF SAGEDECOM SCADD SNRC-AD Programme Décentralisation / Développement Communal Programme de Renforcement des Capacités de l Administration Projet d'appui au Renforcement de la Gouvernance Economique Programme National de Renforcement de la Gestion Economique Partenaire Technique et Financier Service d Appui à la Gestion et au Développement des Communes Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable Stratégie Nationale de Renforcement des Capacités des Acteurs de la Décentralisation 5 PRESENTATION SYNTHETIQUE DE LA STRATEGIE NATIONALE DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DES ACTEURS DE LA DECENTRALISATION La stratégie de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation (SNRC-AD) s appuie sur des documents fondamentaux comme : - la politique nationale de formation des acteurs de la décentralisation ; - la stratégie nationale de renforcement des capacités ; - et l étude prospective pour la définition d une stratégie de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation. La charpente de la SNRC-AD repose sur les points suivants : L état des lieux Il met en lumière les différentes expériences en matière de renforcement des capacités au Burkina Faso aussi bien de façon global que dans le contexte de la décentralisation, tout en faisant ressortir les insuffisances constatées. La présentation de la stratégie Il existe plusieurs dimensions de renforcement de capacités, cependant la présente stratégie porte sur la dimension formation qui ici se décline en trois (3) axes que sont : - Axe 1 : le renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation par l information, la sensibilisation la formation et l alphabétisation ; - Axe 2 : le renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation par les voyages d études et les échanges d expériences ; - Axe 3 : les mesures et actions d accompagnement qui vont consister en la détermination des ressources humaines et à l estimation des infrastructures et équipements nécessaires à la mise en œuvre de la SNRC-AD. L opérationnalisation de la SNRC-AD La SNRC-AD sera mise en œuvre : - au niveau national par le MATDS, les autres ministères sectoriels, l AMBF et l ARBF, les Partenaires Techniques et Financiers (PTF), Les Organisations de la Société Civile (OSC). - au niveau local, par les structures déconcentrées, les collectivités 6 territoriales (CT), les partenaires techniques et financiers (PTF), les organisations de la société civile (OSC). Dans le cadre de l organisation des structures de formation, le département «CT» de L ENAM, est le chef de file des structures de formation pour le volet formation initiale La démarche de la mise en œuvre de la SNRC-AD va consister en la mise en place d un comité de pilotage et d un comité pédagogique et en la conception et la mise en œuvre d actions de formation. Le financement de la SNRC-AD La SNRC-AD aura comme principales sources de financement : - le budget de l Etat - le budget des collectivités territoriales, - l appui financier des partenaires techniques et financiers - la participation des ONG, des fondations, des associations, des partenaires de la coopération décentralisée etc. Les mécanismes de financement pourraient reposer sur l accroissement de la participation de l Etat dans le financement des actions de formation ; la contractualisation des modalités de contributions de s PTF et la mise en place d une contribution progressive des CT selon la for mule «du tiers». Le dispositif de suivi-évaluation Les organes du dispositif de suivi-évaluation seront : - au niveau central, le Centre national de suivi-évaluation de la décentralisation, - au niveau local, le disposit if régio nal du Cent re nat io nal de suiviévaluation de suivi-évaluation de la décentralisation. 7 INTRODUCTION La formation des acteurs de la décentralisation est un puissant levier sur lequel il faut agir pour rendre aptes les collectivités territoriales à prendre efficacement et durablement en charge la gestion des affaires locales afin de : - promouvoir un développement local axé sur la lutte contre la pauvreté ; - améliorer les conditions de vie des populations dans le respect des principes de la bonne gouvernance et de la démocrat ie ; - assurer de façon visible leur ancrage institutionnel et territorial. Aussi, l Etat, à travers le Ministère en charge de la décentralisation et en partenariat avec les autres institutions et intervenants dans le domaine, mettra tout en œuvre pour traduire en programmes cohérents et en actions concrètes «la Stratégie Nationale de Formation des Acteurs de la Décentralisation». Pour être cohérent, une stratégie doit comporter une vision, un objectif global et des objectifs spécifiques avec des indicate urs de qui orientent sur le cap et qui permettent de mesurer l atteinte de ces objectifs. De même, il faut opérationnaliser la stratégie par un plan d action ciblé comportant les objectifs, les acteurs, les responsabilités, les actions, les mo yens à mettre en œuvre et les échéances. L objectif global de la SNRC-AD au Burkina Faso est de doter les CT burkinabé de décideurs et de collaborateurs compétents, dynamiques et rompus aux principes de bonne gouvernance, capables de fournir aux populations des services de proximité de qualité et d appuyer efficacement le processus de développement local. En ce sens, la stratégie poursuit les objectifs spécifiques suivants : - identifier les exigences et les opportunités de formation relatives à des groupes spécifiques du personnel des administrations communales et régionales, des élus des collectivités territoriales et des agents des services techniques déconcentrés chargés de l accompagnement des CT ; - définir les rôles des intervenants et leurs contributions spécifiques à la mise en œuvre de la stratégie ; - proposer une approche pour organiser la complémentarité et la synergie des interventions en matière de formations ; 8 - définir les modalités / approches pédagogiques minimales adaptées pour outiller les acteurs locaux à s approprier le processus de décentralisation ; - proposer les outils pédagogiques et méthodologiques pertinents à développer pour la formation des acteurs de la dé centralisation ; - développer les capacités locales de formation et de faire meilleur usage des capacités existantes au niveau national, régional et local ; - définir les modalités pour un contrôle de la qualité des activités mise s en œuvre dans le cadre de la stratégie. - permettre aux CT de remplir leurs missions de gouvernance locale et de développement, en bénéficiant d un accompagnement structuré des partenaires. En somme, le présent document définit de manière globale les chemins à suivre pour arriver à ces objectifs, les moyens à déployer, la structuration du dispositif à mettre en place. Tout cela est contenu dans les missions assignées aux consultants et les résultats attendus de l étude. 9 PARTIE I ETAT DES LIEUX DU RENFORCEMENT DES CAPACITES DES ACTEURS DE LA DECENTRALISATION La SNRC-AD est la suite logique de l étude intitulée «Etude prospective pour la définition d une stratégie de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation», validée le 2 mars 2010 à Ouagadougou. L ensemble des départements ministériels, les structures de formation, les collectivités territoriales, tous les acteurs concernés et les PTF ont participé à sa validation. Elle s inspire également de la politique nationale de renforcement des capacités adoptée en conseil des ministres le 19 février Elle prend en compte les différentes expériences de formation faites au Burkina Faso, et s efforce de créer les synerg ies nécessaires pour plus d efficacité et d efficience. 1.1 Aperçu global de l évolution du renforcement des capacités au Burkina Sur le plan national, des initiatives d'amélioration des performances du secteur public ont été prises et de nombreuses études réalisées sur la problématique du renforcement des capacités au Burkina Faso. En effet, les premières actions de renforcement des capacités ont pr ofité à des ministères ciblés (ministères chargé des finances, de la fonction publique, de la santé et de l'éducation). Ainsi, en 1993, le Document cadre de renforcement de la capacité institutionnelle de gestion de l'économie (DOGAGE) a eu pour objectif, le renforcement des capacités de gestion de l'économie. En 1994, le «Programme d'appui à la gestion de l'économie» (PAGE) a été mis en place avec pour finalité de créer les conditions d'élaboration d'un «Programme national de renforcement de la gestion économique» (PRONAGE) qui sera redimensionné en 1998 pour s appeler «Projet d'appui au renforcement de la gouvernance économique» (PRGE). Par la suite, le PRGE a évolué pour aboutir au «projet de renforcement de la gouvernance économique» (projet-rege). 10 Du côté du ministère en charge de la Fonction publique, le «Programme d'appui à l'administration» (PAA) a permis de réaliser les audits des départements ministériels et d'organiser les différentes consultations sur la redéfinition des missions de l'etat. D autres projets ou programmes continuent de voir le jour pour appuyer les départements ministér iels comme le «Programme de renforcement des Capacités de l Administration» (PRCA) placé sous la tutelle du Premier Ministère. Dans le domaine, le plan national de renforcement des capacités au Burkina Faso avait été élaboré en 1996 et réactualisé en En 2002, les travaux du CAPES sur l'état des lieux du renforcement des capacités au Burkina Faso ont, permis d élaborer un plan national de renforcement des capacités. Ce travail a eu pour conséquence d interpeller les décideurs politiques, la société c ivile et le secteur privé quant à l'importance du renforcement des capacités comme composante essentielle du processus de développement socioéconomique. 1.2 Historique du renforcement des capacités dans le contexte de la décentralisation Sur le plan sectoriel, de grandes actions de renforcement des capacités ont été menées par le Premier Ministère. Sous l impulsion de la Commission Nationale de la Décentralisation (CND) et avant les élections municipales de 1995, une vaste campagne d information et de sensibilisation des services déconcentrés et des leaders d opinion sur les enjeux et les exigences de la décentralisation a été menée. L approche développée par la CND avec l appui du projet CND/GTZ-Formation a permis le renforcement des capacités des élus et leurs collaborateurs, tandis que l approche «SAGEDECOM 1 et FODECOM 2» avait pour ambition d apporter un appui logistique et matériel aux communes. CND/GTZ Formation a été le projet précurseur en matière de formation des acteurs de la décentralisation. Sous l impulsion de ce projet, un cadre de 1 SAGEDECOM = Service d Appui à la Gestion et au Développement des Communes 2 FODECOM = Fonds de Démarrage des Communes 11 concertation réunissant l ensemble des structures d appui aux communes avait été mis en place, dans le but d harmoniser les interventions en matière de formation. L AGEDECOL (ex-sagedecom) a été la structure faitière en matière de formation et d appui technique aux communes, dans l élaboration et la réalisation de leurs projets et programmes de développement. Le FODECOL (ex-fodecom) a eu pour missions de contribuer à la réalisation des infrastructures et à l appui matériel aux communes à travers l apprentissage et l appropriation de la maîtrise d ouvrage. Parallèlement à ces instruments mis en place par le Gouvernement, plusieurs autres programmes et projets de coopération ont participés à la for mation des acteurs de la décentralisation. Entre autres, le Fonds d investissement pour les collectivités décentralisées (FICOD sur plusieurs phases), le Pro jet «Formation des agents des collectivités territoriales» (FACOL, coopération Française) avec l ENAM comme opérateur, le Programme national de gestion des terroirs (Banque Mondiale), le Programme «appui à la consolidation de la décentralisation» (Coopération Canadienne), la Coopération suisse, la SNV, l AMBF, Malgré tout ce qui a été entrepris en matière de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation, les capacités du personnel des CT et des élus n ont pas significativement évoluées. A cet égard, la SNRC-AD devrait développer des moyens pour corriger entre autres les insuffisances ci-après : 1- la grande diversité des approches de formation des intervenants avec pour conséquence en particulier le chevauchement des actions et les doubles emplois 2- l absence au niveau national d une synergie dans le s interventions en matière de renforcement de capacités 3- l insuffisance de ressources humaines au niveau des CT en qualité et en quantité 4- la faiblesse du financement de la dimension formation par l Etat et les collectivités territoriales ; 5- l insuffisance de motivation pour attirer vers la Fonction Publique territoriale 12 6- l absence d un dispositif pérenne de renforcement des capacités 7- la faible qualité de l offre de formation par la multitude des structures publiques et privées de formation au Burkina Faso 8- l insuffisance de coordination et de concertation entre PTF et structures de formation. 13 PARTIE II PRESENTATION DE LA STRATEGIE NATIONALE DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DES ACTEURS DE LA DECENTRALISATION Le domaine du renforcement des capacités couvre plusieurs dimensions. La présente stratégie nationale de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation s intéresse à la formation, qui constitue un levier important pour le développement des ressources humaines des CT. D autres formes d appui y concours également, notamment l accompagnement, l information et la sensibilisation. La présente stratégie nationale de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation va faciliter à travers des plans d action annuels, la mise en œuvre de la politique de formation des acteurs de la décentralisation Les dimensions du renforcement des capacités Les différentes dimensions à prendre en compte en matière de renforcement des capacités sont les suivantes : - la dimension institutionnelle ; - la dimension ressources humaines ; - la dimension motivations - la dimension managériale et entrepreneuriale ; - la dimension logistique ; - la dimension financement La dimension institutionnelle Faisant la situation des capacités au plan des institutions, il est ressorti avec force que la plupart des départements ministériels dispose aujourd'hui, de polit iques et de stratégies sectorielles de nature à donner plus de visibilité à leur action et d'accroître leur efficacité. Au niveau national comme au niveau sectoriel, «malgré la Déclaration de Paris et le plan d action d'accra, on note encore l'absence d'un mécanisme d'harmonisation des interventions des PTF. Il existe toujours de la dispersion e t la multiplicité des actions ne permet pas une gestion optimale des 14 investissements alloués au financement des projets,... A cet effet, on note une multitude d'approches et de procédures, chaque partenaire voulant assurer le leadership» 3. La dimension institutionnelle suppose cependant une prise en charge par l Etat du processus conduisant à la mise en place d un dispositif national de formation dans lequel tous les acteurs s inscrivent La dimension ressources humaines En ce qui concerne les ressources humaines, la principale faiblesse porte sur l'inadéquation des profils aux postes de travail. Au plan quantitatif, le personnel d'appui-conseil est insuffisant et vieillissant dans le pôle du développement rural, de la sécurité alimentaire et de l administration des collectivités territoriales. La politique nationale de renforcement des capacités, traitant de la qualité du personnel, a montré que la créativité n'est pas la caractéristique première des agents de l'etat, préoccupés surtout par les tâches de gestion et d'exécution. En fait, l'observation de la situation au plan national montre que les prises d'initiatives ne sont pas spécifiqueme nt encouragées. Cette situation expliquerait la réserve qu'ont certains cadres à prendre des initiatives dont ils assument seuls les conséquences en cas d'échec, et dont ils ne tirent pas de récompense, en cas de succès. De ce point de vue, quelques recommandations de l étude prospective «vers une stratégie de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation 4» sont pertinentes à rappeler, notamment que : - le personnel minimum en rapport avec les services essentiels et indispensables qu il co nvient de définir dans un organigramme type, fassent partie des obligations de l Etat en matière d accompagnement du processus de décentralisation ; - en plus des secrétaires généraux (des mairies et des conseils régionaux), il faut ajouter la mise à disposition d agents d état civil, d agents des services des domaines, de comptables, de secrétaires, etc. 5, dont la formation incombera au budget de l Etat Il faut dans chaque CT un 3 Burkina Faso, Politique nationale de Renforcement des Capacités, Novembre 2009, page Etude prospective pour la définition d une stratégie de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation, mars 2010, Pr. Ewald Eisenberg, Sanfo Alidou, Lansomdé Jean-Baptiste 5 En référence à des fonctions essentielles ass
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