Premier plan dossier

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Premier plan dossier Le journal d informations du puca plan urbanisme construction architecture n 36 septembre décembre 207 Densification en controverses PUCA Arnaud Bouissou, Terra Faut-il densifier le
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Premier plan dossier Le journal d informations du puca plan urbanisme construction architecture n 36 septembre décembre 207 Densification en controverses PUCA Arnaud Bouissou, Terra Faut-il densifier le tissu d habitat individuel? Si la question est souvent posée par les acteurs de la ville, décideurs ou scientifiques, en vue d intérêt général pour une optimisation spatiale ou d intérêt particulier pour une adaptation du logement, elle ne peut être posée aussi simplement. La fabrique urbaine fait l objet d une densité de thèses et leurs controverses, liées à la diversité des situations ou à la multiplicité des points de vue. Le débat ne peut se contenter du pour ou du contre, au risque d une simplification aveugle et alarmante des concepts. Si les injonctions pour une ville dense sont aujourd hui ancrées et légitimées par les enjeux durables, les controverses s amplifient et font basculer les principes établis. Cependant multiplier les controverses scientifiques ne risque-t-il pas de noyer la stratégie collective? Et au regard des changements de paradigme qui s imposent sur nos liens avec la nature, les questions sontelles finalement bien posées? Le Plan urbanisme construction architecture par ses missions de recherche et d éclairage des politiques publiques devrait être en mesure d interroger aujourd hui cette problématique majeure qu est l évolution des territoires périurbains ou néoruraux face à la mutation des modes de vie et les enjeux climatiques. Plus que des controverses sur les pleins, n est-ce pas une complète inversion du regard sur les vides qui s impose? Zone artisanale, Trappes (78). Premier plan n 36 septembre-octobre 207 Intérêts, limites et opportunités... La «densification» en question? Mireille Guignard, Jean-Baptiste Marie 2 Responsable du programme de recherche, puca 2 Directeur de la Plate-forme popsu Produire du logement abordable dans un contexte de pénurie d offre face à une demande croissante était un des enjeux principaux de l appel à recherches «Vers des politiques publiques de densification et d intensification «douces»? Intérêts, limites et opportunités», lancé par le puca en 203. Celui-ci voyait dans le «processus spontané» de la densification des tissus résidentiels d habitat individuel une opportunité pour répondre à cet engagement économique et social, qui se trouvait être aussi une injonction gouvernementale perpétuée jusqu à aujourd hui. Cependant, la transformation urbaine induite soulève diverses questions, tant dans sa définition et son processus, que dans la qualité des réalisations obtenues et leurs impacts à toutes échelles. Quels sont aujourd hui les avantages, les limites ou les difficultés de politiques publiques accompagnant ce phénomène? Doivent-elles l intensifier, le maîtriser, ou simplement mieux l accompagner? La densification est une des pistes souvent avancée par les acteurs de l urbanisme pour construire des villes moins consommatrices d espaces et de ressources, permettant de faire des économies en optimisant les réseaux et les équipements. De multiples concepts controversés ont cristallisé cette idée : la ville dense, compacte, intense, adaptable, la ville de la proximité, efficace, marchable versus la ville émergente, diffuse, émiettée, péri-urbaine ou péri-rurale assumée. Le puca s est attelé depuis 25 ans à mieux comprendre cette opposition, en alimentant les problématiques toujours en débat (étalement urbain, isolement, mobilité pendulaire, îlots de chaleur urbains, mutation des tissus pavillonnaires, automobilité, mitage des paysages, etc.). Complexifiant les enjeux, les préoccupations environnementales sont de plus en plus prégnantes, impactant le paradigme même de la fabrication de la ville. Le blanc des cartes ne peut plus, impunément, être potentiellement constructible. Il est espace de biodiversité, perméable à l eau, continuité écologique, lieu précieux habité et polarité d échanges sociaux, percée paysagère ou simple horizon réduisant souvent les convoitises des «dents creuses» et des «délaissés de radiales» à un contresens voire une perversité du langage, hyperbole métaphorique malheureuse qu ont instauré trop facilement les acteurs de la densification creusant le fossé entre urbanisme et écologie. Gérer la raréfaction des sols L accompagnement de la «densification douce» par les politiques publiques entendue comme la densification résidentielle des parcelles d habitat individuel par la création de nouveaux logements (division parcellaire, appartement accessoire, division interne, surélévation, extension, restructuration, etc.) en acquiert d autant plus de valeur que cette ressource du sol apparaît de plus en plus rare, méritant toute notre attention et bienveillance. C est à la suite de divers programmes sur les formes de l habitat, «Villa Urbaine Durable», «Habitat pluriel, densité, intimité, urbanité», que le puca a lancé ce programme de recherche, complément de l ouvrage La densification résidentielle au service du renouvellement urbain, 2 en écho au Bimby fortement critiqué 3. Interroger les processus et les préconçus Des trois axes de l appel d offres, seul le premier les effets socio-spatiaux et économiques et le troisième la densification spontanée et informelle ont été traités. Les cinq équipes de recherches retenues ont exploré diverses méthodologies. Certaines ont enquêté sur le terrain, s approchant d un travail de micro-sociologie, d autres ont effectué des analyses quantitatives, appuyées par des données statistiques, beaucoup ont utilisé la comparaison avec des exemples étrangers. 2 La densification résidentielle au service du renouvellement urbain : filières, stratégies et outils, sous la direction d Anastasia Touati et Jérôme Crozy, 205, 2 Documentation Française 3 Relié au programme Build in My Backyard dit Bimby commandité par l ANR en 2009 DOSSIER Densification en controverses Par leurs travaux, les chercheurs démontrent qu il est encore possible d interroger pertinemment les processus et les formes de ce phénomène urbain multiformes. Ils bousculent les a priori et, par les dysfonctionnements observés, aident à envisager des pistes de réflexions pour en améliorer les processus, ou les procédures. Des approches complémentaires Ainsi, Jean-Marie Halleux et l équipe de l université de Sheffield, en interrogeant les préconisations nationales anglaises sur la ville compacte, montrent que les impacts peuvent être parfois contradictoires avec les objectifs de cohésion sociale, accentuant les inégalités territoriales. Concernant le processus de construction de petits lotissements, Marie Llorente et Thierry Vilmin décrivent un système rodé, fermé aux conseils et concepteurs. Au niveau des procédures du permis de construire, s adossant à un exemple italien, Joël Idt et Margot Pellegrino analysent le rôle des acteurs publics dans la négociation et la régulation de la densification spontanée. Cette conciliation est aussi le sujet de Magali Paris et Rainer Kazig qui observent l impact des réactions du voisinage et en tirent des enseignements pour une méthodologie participative. Enfin, Rachel Linossier analyse la place des équipements de commerce et de service, souvent ignorée des pouvoirs publics. Aux articles de recherches, s ajoutent un regard introductif de Jean-Michel Léger et un point de vue conclusif de Sabri Bendimerad qui, avec Roberta Morelli, ont assuré l évaluation de ces recherches. EN SAVOIR PLUS : Rapports de recherche, vidéos du colloque du 28/02/207 : Avant-après. Densification «spontanée» dans un lotissement à Annecy-le-Vieux (Haute-Savoie). Voir article suivant page 4, «Étalement urbain et densification douce : des tissus de controverses et de paradoxes». JM Léger JM Léger 3 Premier plan n 36 septembre-octobre 207 Étalement urbain et densification douce : des tissus de controverses et de paradoxes Jean-Michel Léger Sociologue, chercheur associé IPRAUS, directeur du comité d évaluation du programme «Densification douce. Intérêts, limites et opportunités» Le puca est depuis vingt-cinq ans un acteur de premier plan dans la réflexion qui oppose la ville dense et la ville dispersée. À un moment où la culture ministérielle comme la culture académique étaient sûres que la ville compacte était la seule forme légitime, le premier programme «Ville émergente» (995) invitait déjà à mieux organiser l inexorable extension de la périurbanisation. Le puca se trouve ainsi placé au cœur des nombreuses controverses qui n en finissent pas d animer la question de l étalement urbain. Si le réchauffement climatique, fait scientifique avéré, ne donne lieu qu à des controverses politiciennes, bien d autres questions font l objet de débats ouverts. Le dernier en date est celui qui a suivi le succès médiatique de Bimby, filière qui légitime le chacun pour soi mais pour la bonne cause, puisque capable de contenir l émiettement urbain. Après quoi, les professionnels de l urbanisme ont appelé à «encadrer Bimby», oxymore signifiant que la demande individuelle de division parcellaire devrait être orientée dans le sens voulu par les plu. Permanence des débats De nombreux autres débats plus anciens perdurent. L universalité du modèle de la ville compacte, par exemple, doit beaucoup à la fameuse courbe de Newman et Kenworthy, lesquels, en 989, avaient établi un lien de causalité entre densité et consommation de carburant. Des chercheurs comme Xavier Desjardins ou Gabriel Dupuy doutent pourtant que la simple rétroaction soit positive, c est-à-dire que la densification des villes suffise à diminuer la consommation d énergie, tant la densité n est qu un des déterminants de la mobilité. Une deuxième controverse sur la mobilité a été appelée l «effet barbecue», lorsque le bilan carbone vertueux quotidien des habitants des centres est alourdi par leurs déplacements de loisirs à longue distance, en avion notamment, tandis que les habitants périurbains restent davantage chez eux le week-end et partent moins en vacances. Le tout-urbain contesté Citons enfin la controverse de l urbain généralisé. Répéter à l envi que la société française est dominée par la civilisation urbaine semble oublier une forte résilience rurale, surtout en périurbain diffus, où les habitants ne viennent pas d une ville mais d un bourg ou d un village ; ils n ont certes plus de lien avec l agriculture mais ils en ont avec la ruralité de ses paysages ; ils ont encore une culture du bricolage et du jardinage héritée de leurs origines et en accord avec la condition ouvrière, puisque, malgré la désindustrialisation en marche, les petites usines y sont encore nombreuses. Une action politique paradoxale Comme si les controverses ne suffisaient pas dans l expression des points de vue, s y ajoutent les contradictions, ou, si l on préfère, les paradoxes de l action politique. Le plus répandu est celui des maires ruraux qui sont partagés entre les injonctions nationales de lutte contre l étalement urbain et la complaisance envers la constructibilité de terrains agricoles. Le mauvais exemple ne vient-il pas toutefois d en-haut, quand l État affiche vouloir limiter l étalement urbain, alors qu il favorise le prêt à taux zéro? La lutte contre l étalement urbain n est pas non plus exempte d effets pervers lorsqu elle accentue l émiettement urbain. Pour Jean-Charles Castel, l éloignement de la périurbanisation touche des communes rurales de plus en plus petites ; la restriction des terrains à lotir dans les plans d occupation des sols n a fait qu augmenter la part du diffus sur des parcelles plus émiettées et plus grandes que celles des lotissements. Une densification «en douce» Parmi les recherches de cet appel d offres, deux ont plus particulièrement fait état des paradoxes de la densification spontanée ou organisée. L étude de Idt, Pellegrino et Baudry a révélé que les cultures et les pratiques urbanistiques, a priori très différentes entre l Ile-de-France et la ville de Rome, avaient de fait de nombreux points de convergence dans la manière dont s organise la «spontanéité» de l urbanisation : en première couronne parisienne aussi, les élus et les techniciens assistent impuissants à une urbanisation discrète non planifiée. Et l on reste également surpris par la démonstration de Jean-Marie Halleux et de ses collègues britanniques sur la situation anglaise, elle aussi marquée par une densification «en douce» en dépit de la rigueur des politiques nationales et locales. L étude montre surtout que ces politiques amènent à densifier des quartiers populaires déjà denses, tandis que les classes aisées réussissent à déjouer les projets de densification de leurs territoires faiblement denses. Mais, révéler les inégalités sociales et territoriales et l accentuation de leurs différences par des politiques censées au contraire les réduire, est-ce un paradoxe? 4 DOSSIER Densification en controverses Les expériences anglaises en matière de densification douce : quel apport pour l élaboration d une politique publique construite? Peter Bibby, Richard Dunning, Ed Ferrari, Jean-Marie Halleux 2, John Henneberry, Hannah Hickman 3, Nick Taylor-Buck et Aidan While Département USP (Urban Studies and Planning), Université de Sheffield (Royaume-Uni) 2 Département de Géographie, Service de GEOgraphie ECOnomique (ECOGEO), Université de Liège (Belgique) 3 Hannah Hickman Consulting (Royaume-Uni) Le cadre de la recherche et ses objectifs Notre recherche est née d une collaboration entre le Département usp (Urban Studies and Planning) de l Université de Sheffield (Royaume-Uni) et le laboratoire ecogeo de l Université de Liège (Belgique). Elle a été consacrée aux mécanismes qui contribuent à la densification douce des agglomérations anglaises. Nos investigations ont été organisées en deux phases. La première a été consacrée à des analyses statistiques à l échelle de l Angleterre. Cela a permis de quantifier l importance de la densification douce dans la réponse aux besoins en logements. En parallèle, cela a aussi permis de préciser la géographie des phénomènes de densification douce par la mise en avant des principaux mécanismes qui contribuent à la renforcer. Parmi ces mécanismes, nous trouvons l urbanisation des jardins, un phénomène qui est souvent à l origine de tensions entre les promoteurs et les riverains. L expression péjorative de garden grabbing à traduire par «accaparement des jardins» est d ailleurs désormais consacrée pour y faire référence. Dans la seconde phase du travail, nous avons analysé comment les autorités locales encadrent la densification douce. Cela a été réalisé grâce à deux études de cas consacrées au borough londonien d Ealing et au Bristol City Council. Ces autorités locales ont été retenues comme études de cas parce que la croissance démographique y induit d importants phénomènes de densification douce. Quantification des phénomènes et caractérisation des processus : une densification douce pas si «douce» Les calculs réalisés à l échelle de l Angleterre confirment que la densification douce des quartiers de maisons représente un mode de croissance urbaine majeur. Sur la base du protocole méthodologique adopté, elle représenterait environ 5 % de la croissance du nombre de logements sur le sol anglais. Nos estimations montrent également que cette nouvelle offre est induite pour les deux tiers par des constructions neuves. Pour le tiers restant, les nouveaux logements ont été créés par une réorganisation du bâti préexistant, cela principalement via la division de logements. L importance de la densification douce plaide clairement en faveur d une attention plus soutenue à son égard, tant des chercheurs que des décideurs. L importance de la densification douce des villes anglaises est indissociable d une politique d aménagement nationale inspirée du modèle de la ville compacte. Cette politique qui limite fortement l offre foncière vierge en périphérie peut s appréhender comme une politique tacite en faveur de la densification douce. Des effets inégaux À l instar de travaux antérieurs, nos résultats montrent qu une forte limitation de l offre foncière vierge en périphérie exacerbe les inégalités d accès au logement. D un côté, nous trouvons des populations précarisées, qui vivent dans des quartiers denses continuant à se densifier. D un autre côté, nous trouvons des populations aisées, qui vivent dans des quartiers peu denses et maintiennent voire même développent leurs consommations d espace. Le fait que des politiques d aménagement très strictes ne semblent pas avoir de réel impact sur les classes aisées s explique tant par leur capacité à enchérir sur les marchés du logement que par leur tendance à bloquer les projets immobiliers Un exemple d une maison unifamiliale subdivisée en 5 appartements à Ealing (Londres). Richard Dunning 5 Premier plan n 36 septembre-octobre 207 Hannah Hickman susceptibles de modifier leurs cadres de vie. Au final, le fait que la géographie anglaise de la densification douce témoigne d effets inégaux sur les différents groupes sociaux montre qu il est nécessaire d interroger le postulat selon lequel des politiques en faveur de la ville compacte seraient automatiquement bénéfiques en termes de cohésion sociale. La gestion de la densification douce par les autorités locales Il est apparu des études de cas à Ealing et à Bristol que l opposition entre quartiers denses et quartiers peu denses est largement déterminée par les politiques des autorités locales. En effet, leur adhésion au paradigme de la compacité urbaine les pousse, d un côté, à densifier les quartiers centraux accessibles par les modes de transport alternatifs à l automobile et, d un autre côté, à éviter que les franges périphériques de faibles densités n accueillent davantage d habitants. Construction d une maison à l arrière d un jardin en pente à Bristol. Des autorités locales plus vigilantes Les investigations menées à Ealing et à Bristol apportent également un éclairage sur l influence majeure des directives nationales sur les politiques mises en œuvre par les autorités locales. En effet, les autorités locales doivent à la fois assumer leurs responsabilités dans la réponse aux besoins croissants en logements et se conformer à des objectifs très ambitieux en matière de lutte contre l étalement urbain. Face à ces ambitions difficilement conciliables, il en résulte une attitude plutôt favorable vis-à-vis de la densification, qui ressort en définitive comme la seule voie possible pour répondre aux besoins en logements tout en s inscrivant dans le paradigme de la ville compacte. Face à ces ambitions difficilement conciliables, il en ressort également une forte pression sur les organes en charge de la délivrance des permis (les Planning Committees), qui doivent éviter d être trop restrictifs tout en bloquant les projets immobiliers dont les impacts négatifs seraient trop dommageables. Afin de répondre à ce défi, les autorités locales sont devenues très vigilantes pour mitiger les impacts négatifs de la densification. Pour ce faire, elles se sont dotées de documents techniques qui détaillent leurs objectifs en matière de division des logements et de construction sur des jardins. Des effets cumulatifs problématiques En dépit de la technicité mise en œuvre par les aménageurs locaux, la difficulté d anticiper les impacts cumulatifs de la densification douce est reconnue par les acteurs de terrain. Ces effets cumulatifs problématiques concernent en particulier la pression sur les services d enseignement et sur les infrastructures, mais ils concernent également la qualité esthétique des espaces résidentiels ainsi que la cohésion sociale au sein de quartiers où la mobilité résidentielle tend à s accroître. Pour certains, cette menace des impacts cumulatifs rend la densification «douce» plus délicate à gérer que la densification «radicale», ce qui justifie pleinement le développement de politiques nouvelles ainsi que la création de dispositifs spécifiques pour l encadrer. 6 DOSSIER Densification en controverses Les filières de la
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