Premier plan dossier. Villes durables en Europe. Entre enjeux de territoires et objectifs de développement durable PUCA

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Premier plan dossier Le journal d informations du puca plan urbanisme construction architecture n 15 octobre décembre 2007 Villes durables en Europe Entre enjeux de territoires et objectifs de développement
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Premier plan dossier Le journal d informations du puca plan urbanisme construction architecture n 15 octobre décembre 2007 Villes durables en Europe Entre enjeux de territoires et objectifs de développement durable PUCA Manchester Le colloque «Villes durables en Europe», organisé par le PUCA et le CSTB, a eu lieu le 27 avril Il constitue un point d étape de la recherche menée par le CSTB «Vers une planification urbaine de territoires durables», dans le cadre du programme exploratoire de recherche prospective en Europe lancé par le PUCA en Ce sujet d actualité qui interpelle nombre de chercheurs et d acteurs institutionnels a attiré environ 250 personnes venues du monde de la recherche, de collectivités territoriales et d entreprises. La recherche «Vers une planification urbaine de territoires durables» sera publiée dans la collection PUCA-CERTU d ici le printemps CSTB/DR Hanovre Naples Premier plan n 15 octobre décembre 2007 Alain Lecomte Directeur Général de la DGUHC L urbanisation croissante à l échelle mondiale, son caractère inéluctable et ses incidences sur le changement climatique placent la ville durable au cœur des priorités du XXI ème siècle. Le PUCA joue un rôle très important dans l analyse de ces enjeux, comme en témoigne le «Programme exploratoire de recherche prospective en Europe» lancé en 2004, dont l un des dix thèmes est la planification urbaine de territoires durables à l échelle européenne. Cette échelle est d autant plus justifiée que ces enjeux sont communs à tous les pays européens même si, bien entendu, les moyens et les histoires diffèrent. A ce titre, dans le cadre de la présidence allemande, une réunion des ministres européens compétents en la matière est prévue autour de la Charte de Leipzig qui promeut une approche intégrée du développement urbain. Cette charte inaugure une véritable réflexion européenne sur la ville durable. Le colloque d aujourd hui, sur Villes durables en Europe, présente aux acteurs de la ville et des collectivités territoriales des expériences croisées qui nourrissent la réflexion sur les formes d organisation urbaine, les démarches et les outils en mesure de contribuer à la fabrique de la ville durable. Les comparaisons européennes sont à cet égard riches d enseignements. En effet, si les problématiques posées sont similaires, les réponses apportées ne sont pas identiques car elles dépendent des contextes institutionnels et législatifs, des politiques menées par les villes, et des modes de gouvernance mis en œuvre par les collectivités territoriales. Ces différentes questions ont été traitées par la recherche «Vers une planification urbaine de villes durables?» réalisée par le CSTB, dont certains des résultats sont présentés aujourd hui. La notion de ville durable met l accent sur les aspects environnementaux et urbanistiques de la construction de la ville. Toutefois, il est également nécessaire d insister sur ses aspects économiques et sociaux. L objectif est ainsi de trouver des solutions pour concilier la protection environnementale avec la création de valeurs foncières, patrimoniales et économiques, sans accroître les inégalités sociales qui en découlent. En tant que responsable administratif sur les questions du logement et de l urbanisme, c est un enjeu qu il ne faut pas sous-estimer. Le terme de durabilité doit être compris au sens large d un optimum à trouver entre les exigences urbanistiques, environnementales, économiques et sociales, à l échelle de la ville et des territoires urbains sur lesquels elle se recompose. Toutefois, la durabilité peut être considérée comme une préoccupation des pays riches dans la mesure où son coût immédiat n est pas à la portée de tous, même s il peut être compensé dans le temps. C est pourquoi il faut veiller à ce que la durabilité profite à tout le monde et ne crée pas de nouvelles inégalités économiques et sociales. La question de la forme et de l échelle de la ville durable est aussi importante. Dans un pays comme la France qui compte plus de communes, qu est-ce que la ville? Qu est-ce que l agglomération? Si c est à l échelle de la ville que les décisions doivent être prises, il n y a toutefois pas de ville durable sans agglomération durable, car les échanges entre ville et périphérie sont constants. A ce titre, les transports jouent un rôle très important qu il est nécessaire de prendre en compte. Ce colloque abordera tous ces aspects au travers des exemples de Manchester, Barcelone, Lille, Naples et Hanovre, et de la contribution d intervenants dont il faut souligner la diversité : collectivités locales, chercheurs, universitaires. Je souhaite beaucoup de succès à ce colloque. dossier Villes durables en Europe Alain Maugard Président du CSTB La «ville durable» est dorénavant l une des quatre priorités de recherche au CSTB. En effet, à l heure actuelle, le thème de la ville durable prend de plus en plus d ampleur et ce n est pas un effet de mode. Si ce colloque a réuni 250 personnes, cela montre bien qu il s agit d une question centrale pour les professionnels, les élus, les administrations et les collectivités territoriales ici présents. Je rends hommage à la lucidité du PUCA qui a financé, dès 2004, ce travail de recherche sur les villes durables en Europe. Les questions essentielles abordées sous le prisme de la comparaison des villes européennes sont : quelles sont les formes d organisation urbaine durable, par quels moyens et démarches les mettre en œuvre? Comment articuler les politiques urbaines, de transport, d habitat et d environnement? Quelles sont les échelles et les structures de gouvernance territoriale appropriées à la fabrique de la ville durable? L intérêt d aborder aujourd hui de telles questions est qu elles sont réinvesties par de nouveaux enjeux : changement climatique, efficience et sobriété énergétiques, santé, inégalités environnementales, risques et protection des personnes. La ville durable, dans sa conception et sa fabrique, doit ainsi relever de nouveaux défis, locaux et globaux, et ouvre le débat sur des choix sociétaux. Les efforts fournis à ce jour pour faire la ville durable ne sont rien en comparaison de ceux à venir. La ville est au cœur des problèmes du XXI ème siècle car la croissance urbaine mondiale et l empreinte écologique qu elle génère sont incompatibles avec les ressources limitées et non renouvelables de la planète. Or on ne saurait remettre en cause le caractère urbain de la civilisation. En conséquence, la seule issue est de rendre compatible la civilisation urbaine avec la protection des ressources. Cependant, lorsqu on examine la consommation énergétique des villes, on constate qu une ville américaine consomme deux fois plus d énergie et produit deux fois plus de gaz à effet de serre qu une ville européenne. Le modèle européen est ainsi le moins «mal placé» par rapport aux réponses à donner. Les acteurs européens doivent prendre à bras le corps la question de l adéquation entre les modes de vie, les dépenses d énergie et la protection des ressources, qui est l une des questions essentielles. Cela plaide en faveur d une accélération de la prise en compte des exigences du développement durable. De plus, au-delà des atteintes à l environnement, le développement durable doit répondre aux problèmes de santé causés par la pollution des villes et de l environnement intérieur des bâtiments. Néanmoins, il ne faut pas oublier pas la dimension socio-économique du développement urbain durable. Je me permets d avancer l hypothèse selon laquelle la montée des exigences de performances techniques liées au développement durable va engendrer une fracture sociale. En effet, la mise en œuvre de cette performance aura un coût et sera donc plus difficile pour les plus démunis. On peut d ailleurs se demander si les exigences de performances techniques liées au développement durable vont creuser les inégalités urbaines. Des études menées sur la question des inégalités environnementales montrent déjà comment les personnes les plus défavorisées socialement et économiquement, sont aussi celles qui évoluent dans un environnement où les nuisances et les risques sont les plus importants. S achemine-t-on vers un niveau de prise en compte des exigences du développement durable différencié à l échelle de la ville et entre les villes? Comment prévenir les inégalités sociales vis-à-vis de la question environnementale? Et comment faire profiter les populations les plus démunies des économies de charges que permettent les avancées technologiques en matière d économie d énergie? La fabrique de la ville durable est une occasion de se saisir et de traiter la question sociale autrement, dans son rapport à la dimension urbaine, mais aussi à la question environnementale. Quant à la dimension économique, elle peut être traitée dans une perspective d évaluation du «métabolisme urbain» et du coût global de la ville, en tenant compte des effets indirects et différés, des externalités négatives dans le temps et dans l espace. La question du financement du développement urbain durable reste posée, ainsi que celle des outils incitatifs en mesure Premier plan n 9 n 15septembre octobre octobre décembre de changer les comportements (crédits d impôts, prêts à taux réduits, marché du CO2 ). Il reste à inventer une économie du développement durable, tenant compte de l ensemble du cycle économique et du fonctionnement du système urbain. A l échelle de la ville par exemple, la plus-value économique obtenue en partie grâce aux investissements publics dans l aménagement urbain disparaît dans le foncier et l immobilier. On constate une augmentation constante du prix du mètre carré pour les logements existants, ce qui est à l origine d une nouvelle fracture sociale entre locataires et propriétaires. Comment alors résoudre la contradiction entre les mesures prises pour améliorer le métabolisme des villes, contenir l étalement urbain et protéger l environnement, et les faibles moyens disponibles pour partager ou récupérer les plus-values foncières? Faudrait-il songer à une collectivisation de certaines valeurs de la ville, pour permettre une redistribution des plus-values et un réinvestissement dans le développement urbain durable? Enfin, on remarque trois mouvements inéluctables en matière de gouvernance des villes : La décentralisation des compétences et responsabilités liées à la ville vers l échelon local, ce qui nécessite de donner des moyens à ceux qui dirigent la ville, notamment par la modulation des fiscalités. En outre, un regroupement des missions des collectivités publiques s impose aux échelles pertinentes de fabrique de la ville et des agglomérations durables. La multiplication des échelles de gouvernance et des acteurs impliqués dans la fabrique de la ville durable. Cela conduit à envisager des montages institutionnels et des partenariats publics-privés innovants favorisant le partage des responsabilités et des investissements dans la ville durable. La participation des habitants. Aujourd hui, l adhésion des habitants aux projets (politique et urbain) liés à la ville est essentielle. En conclusion, je dirais que vous êtes des pionniers fondateurs d une question qui occupera le XXI e siècle. Les villes durables en Europe : enjeux et perspectives Lydie Laigle Responsable du laboratoire Mutations Urbaines, Sociales et Techniques, CSTB Fondements et principes clefs de la ville durable Le caractère durable d une ville dépend moins de ses éléments constitutifs que de la capacité à transformer et valoriser son héritage pour penser autrement son développement. Déterminer des voies possibles de développement, sans générer de nouvelles vulnérabilités, constitue l un des éléments clefs de durabilité. Si le développement durable fait partout l objet d un processus d institutionnalisation, il n en est pas pour autant institué. Son appropriation sociale et collective reste encore à accomplir. La ville durable interpelle ainsi le rôle de l action publique et citoyenne dans la production urbaine. La tentation est grande d associer la ville durable à un modèle urbain particulier. Or une ville étalée peut être durable, tandis qu une ville compacte peut ne pas l être. Si par exemple les villes méditerranéennes, pour la plupart, font face à une congestion de la ville centre et à un mitage du périurbain, les villes d Europe du Nord sont, quant à elles, davantage confrontées à une désaffection des centralités urbaines au profit de zones périurbaines étalées. En effet, les villes ne sont pas confrontées aux mêmes enjeux et dynamiques territoriales. Certaines d entre elles peuvent aller à l encontre du développement durable (périurbanisation, polarisation économique, ségrégation et fragmentation urbaine ). Le caractère durable d une ville réside dans un ajustement permanent entre les mutations successives qu elle connaît, les politiques qui les orientent et les dynamiques qu elles génèrent dans le temps et l espace. C est ce point d articulation que tentent d appréhender les collectivités territoriales. dossier dossier Villes Villa durables urbaine en durable Europe Formes d organisation urbaine et fabrique de la ville durable Dans quelle mesure la référence au développement durable renouvelle-t-elle les façons de concevoir et de faire la ville? Y a t-il une cohérence entre les conceptions urbaines durables et les démarches développées pour les mettre en œuvre? Quelles sont les adaptations possibles entre les évolutions urbaines et les manières de faire la ville durable? L exemple de Barcelone illustre les possibilités de lier de nouvelles conceptions de la ville et l élaboration de démarches pour la transformer. Dans les années 1980, confrontée à une densification de la ville, Barcelone fonde son projet urbain sur la reconquête des espaces publics et la création de pôles de centralité urbaine. Une approche spatiale et participative d aménagement urbain à l échelle fine des quartiers a été développée dans l objectif d instaurer une diversité des fonctions et des populations, une qualité urbaine, une accessibilité des espaces et des équipements publics. Cette approche a permis d élaborer le concept de ville compacte qui a paradoxalement été conçu pour surmonter les difficultés d une densité trop importante. A partir des années 2000, la référence à l écologie urbaine a conduit les municipalités à mettre en œuvre des approches plus intégrées du développement urbain prenant dorénavant en compte les questions de mobilité et de résidus urbains. L autre versant du projet s est attaché à étendre le modèle de la ville compacte au réseau de villes moyennes. Une approche plus stratégique de planification territoriale a alors été développée à l échelle régionale du gouvernement de Catalogne en vue de limiter le mitage du périurbain et de protéger l environnement à l échelle de l agglomération. L exemple d Hanovre illustre la capacité à mettre en œuvre, à des échelles différentes, deux modèles d organisation urbaine et territoriale complémentaires (la «ville des courtes distances» et la «concentration décentralisée»). L objectif est, d une part, d améliorer l interconnexion des fonctions urbaines et la proximité des services et des équipements publics. D autre part, il s agit de limiter les vulnérabilités sociales et environnementales induites par une périurbanisation mal maîtrisée. Cet exemple révèle aussi comment la montée des préoccupations écologiques a donné lieu à une reconversion urbaine progressive et négociée qui s appuie sur l intercommunalité et la citoyenneté. Le rôle des réformes législatives et institutionnelles Depuis 2000, les réformes législatives et institutionnelles ont été engagées dans la majorité des pays européens pour intégrer les exigences de développement durable. Toutefois, ces changements diffèrent d un pays à l autre. En France, les réformes poussent les intercommunalités à jouer un rôle plus important dans une planification intégrée et stratégique des territoires. En Grande- Bretagne, les réformes conduisent à l assouplissement des démarches de planification de niveau local sans qu il y ait de transfert à une échelle plus grande. En Espagne, la décentralisation amène les gouvernements autonomes à s impliquer davantage dans la planification territoriale intercommunale et la protection environnementale. Ces réformes fixent de nouvelles obligations aux collectivités territoriales et favorisent des politiques qui incitent au renouvellement des démarches locales. Toutefois, d un pays à l autre, le contenu et l impact de ces changements varient. En France, on assiste à un redéploiement des méthodes et des outils de planification (SCOT ), et à des partenariats entre collectivités territoriales de niveaux différents. En Grande-Bretagne, des politiques gouvernementales volontaristes incitent à la participation de la société civile, à l implication des acteurs économiques, à la multiplication des partenariats autour de projets et des formes de contractualisation à l échelle locale. Ces politiques se caractérisent par des incitations financières de l Etat fondées sur une obligation de résultats et le système d appels d offre aux collectivités territoriales. Premier plan n 9 n 15septembre octobre octobre décembre Difficultés et leviers d action Dans ce nouveau contexte, le renouvellement des démarches de développement durable dépend de l adoption, à l échelle locale, des réformes institutionnelles et législatives, mais aussi des stratégies d action élaborées par les acteurs publics, privés et citoyens en réponse aux enjeux du territoire. Toutefois, les obligations réglementaires et législatives, dans certains cas, peuvent devenir contradictoires avec les politiques locales visant à répondre aux enjeux spécifiques des territoires. En France, le rôle prépondérant accordé à la planification intercommunale permet de penser la ville durable à l échelle de l agglomération. Mais la concrétisation des orientations planificatrices dans la réalisation de projets nécessite des compromis institutionnels entre les intercommunalités et les communes. Or ces compromis ne sont pas faciles à établir lorsque les communes se trouvent confrontées à des enjeux socio-économiques de sauvegarde de l emploi, perçus comme prioritaires par rapport aux enjeux environnementaux traités à l échelle métropolitaine. De tels compromis ne peuvent être trouvés sans la participation de la société civile, des acteurs économiques et un portage politique partagé entre les communes et l intercommunalité. De plus, les évolutions législatives qui visent à faire appliquer les principes de pollueur-payeur et de précaution peuvent paradoxalement engendrer des risques pour les intercommunalités confrontées à des enjeux de reconversion des friches. Dans l agglomération de Lille, l intercommunalité est sollicitée pour autoriser le changement d usage des sites industriels pollués, alors qu elle n a pas toujours les moyens de traiter l information nécessaire à l évaluation du risque environnemental et sanitaire. En effet, en matière d expertise environnementale, le jeu d acteurs s est compliqué ces dernières années, avec des transferts de compétences des services déconcentrés de l Etat vers les intercommunalités et des prestataires privés. Le nouveau partage des risques et des responsabilités induit par les évolutions législatives peut ainsi contrecarrer des projets de renouvellement
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